Europas unabhängige Verlage und Fachhändler erwachten am 12. August in einem Binnenmarkt, der sich für sie de facto geschlossen hatte. Die Verordnung über Verpackungen und Verpackungsabfälle (PPWR), die ambitionierteste Neufassung des Verpackungsrechts der Europäischen Union seit drei Jahrzehnten, trat an diesem Tag in Kraft. Versteckt in ihren gut 200 Seiten befindet sich die Vorgabe, dass jedes Unternehmen, das verpackte Waren an Verbraucher in einem anderen Mitgliedstaat versendet, in diesem Zielland einen autorisierten Vertreter benennen muss. Dieser Vertreter übernimmt Registrierung, Berichterstattung und die Finanzierung der örtlichen Abfallentsorgung. Für ein Kleinstunternehmen, das jährlich einige hundert Pakete über Grenzen hinweg verkauft, sind die Kosten und der Papierkram unerschwinglich.

Die Falle des autorisierten Vertreters

Die Regelung klingt technisch. In der Praxis bedeutet sie, dass eine Berliner Buchhandlung, die einen Roman an einen Kunden in Wien schickt, eine Rechtspersönlichkeit in Österreich benötigt, die autorisiert ist, die österreichischen Pflichten der erweiterten Herstellerverantwortung zu erfüllen. Diese Rechtspersönlichkeit muss beauftragt, bezahlt und geprüft werden. Multipliziert man dies mit den 26 anderen Mitgliedstaaten, bricht die Logik des Binnenmarktes, ein Regelwerk, reibungsloser Handel, für die kleinsten Akteure zusammen. Do you read me!, eine renommierte unabhängige Buchhandlung im Berliner Prenzlauer Berg, kündigte in den sozialen Medien an, dass sie alle Sendungen an Privatkunden im übrigen EU-Raum aussetzen werde. Das Geschäft schrieb, dass die administrative Arbeit „für ein Geschäft unserer Größe einfach nicht machbar“ sei, und nannte die Entscheidung eine, die sie „zutiefst bedauert“.

Die Buchhandlung ist nicht allein. Fachhändler für Comics in Brüssel, Lyrikverlage in Lissabon, Importeure von Kinderbüchern in Helsinki stehen alle vor derselben Rechnung. Die Einnahmen aus einer Handvoll grenzüberschreitender Bestellungen decken nicht die Jahresgebühr für einen autorisierten Vertreter, die typischerweise mehrere tausend Euro pro Land beträgt. Einige Unternehmen werden die Kosten als Verlustbringer in Kauf nehmen. Die meisten werden den Versand einfach einstellen. Die eigene Folgenabschätzung der Europäischen Kommission räumte ein, dass kleine und mittlere Unternehmen einer „unverhältnismäßigen Verwaltungsbelastung“ ausgesetzt wären, kam aber zu dem Schluss, dass der ökologische Nutzen dies rechtfertige.

Was die Verordnung tatsächlich verlangt

Die PPWR ersetzt die Richtlinie über Verpackungen und Verpackungsabfälle von 1994 durch eine Verordnung, was bedeutet, dass sie in allen 27 Mitgliedstaaten unmittelbar gilt, ohne nationaler Umsetzung zu bedürfen. Sie setzt verbindliche Ziele für 2030 und 2040: Alle Verpackungen müssen praktisch und im großen Maßstab recycelbar sein; die Mindestquoten für Recyclinganteile bei Kunststoffverpackungen reichen von 10 Prozent für kontaktsensibles PET bis zu 35 Prozent für andere Kunststoffe; Wiederverwendungsziele umfassen Transport-, Umverpackungen und Verkaufsverpackungen. Einweg-Kunststoffverpackungen für frisches Obst und Gemüse unter 1,5 kg sind verboten, ebenso wie Miniatur-Hotelkosmetik und Schrumpffolien für Koffer an Flughäfen.

Die Verordnung führt zudem ein De-facto-Verbot von per- und polyfluorierten Alkylsubstanzen (PFAS) in Lebensmittelpackungen ein, und zwar oberhalb von 25 Teilen pro Milliarde für einzelne PFAS und 250 Teilen pro Milliarde für die Summe der PFAS. Die Beschränkung gilt ab dem 12. August 2026 für neue Verpackungen, die in Verkehr gebracht werden, mit einer Übergangsfrist für bestehende Bestände. PFAS, auch als „Ewigkeitschemikalien“ bekannt, da sie in der Umwelt nicht abgebaut werden, stehen im Zusammenhang mit Krebs, Immunsuppression und Entwicklungsstörungen. Die Europäische Chemikalienagentur schätzt, dass zwischen 2010 und 2020 4,4 Millionen Tonnen PFAS auf den europäischen Markt gebracht wurden, davon ein erheblicher Anteil in Lebensmittelverpackungen.

Die Abfallzahlen, die Brüssel antreiben

Die Generaldirektion Umwelt der Kommission verweist auf die Prognosen, die die Überholung auslösten: Ohne Maßnahmen würde der Verpackungsabfall in der EU bis 2030 um 19 Prozent wachsen, während der Kunststoffverpackungsabfall um bis zu 46 Prozent steigen könnte. Im Jahr 2022, dem letzten Jahr, für das Eurostat vollständige Daten veröffentlicht, erzeugte die EU 84,3 Millionen Tonnen Verpackungsabfall, was 188,7 kg pro Einwohner entspricht. Papier und Karton machten 41 Prozent aus, Kunststoff 19 Prozent, Glas 19 Prozent, Holz 16 Prozent und Metall 5 Prozent. Die Recyclingrate für alle Verpackungen lag bei 64 Prozent, aber bei Kunststoffverpackungen betrug sie nur 41 Prozent.

Diese aggregierten Zahlen verdecken große nationale Unterschiede. Deutschland, der größte Verpackungsmarkt der EU, meldete 2022 227 kg pro Kopf; Kroatien meldete 74 kg. Die PPWR zielt darauf ab, nicht nur Ziele, sondern auch Definitionen zu harmonisieren: was als „recycelbar“ gilt, wie Recyclinganteile berechnet werden, welche Wiederverwendungssysteme in Frage kommen. Die Anforderung an den autorisierten Vertreter soll Trittbrettfahrern vorbeugen: Ein französischer Hersteller, der nach Italien verkauft, muss in das italienische Abfallsystem einzahlen, nicht nur in das französische.

Warum die Binnenmarktlogik für Kleinstunternehmen versagt

Der Mechanismus des autorisierten Vertreters funktioniert gut für Procter & Gamble oder Amazon. Sie haben Rechtspersönlichkeiten in jedem Mitgliedstaat, eigene Compliance-Teams und Mengen, die die Fixkosten amortisieren. Für ein Unternehmen mit einem Jahresumsatz von 500.000 Euro und 3 Prozent grenzüberschreitender Verkäufe sieht die Rechnung anders aus. Die Föderation der Europäischen Verleger schätzt, dass 80 Prozent ihrer Mitglieder nach der EU-Definition als Kleinstunternehmen gelten (weniger als 10 Mitarbeiter, Umsatz unter 2 Millionen Euro). Viele sind auf grenzüberschreitende Verkäufe angewiesen, um Nischenpublika zu erreichen: eine niederländischsprachige Gedichtsammlung, die Leser in Belgien findet, ein deutschsprachiger Comic, der nach Österreich verschickt wird.

Die Verordnung enthält zwar eine De-minimis-Ausnahme: Unternehmen, die weniger als 1 Tonne Verpackungen pro Jahr auf einem bestimmten nationalen Markt in Verkehr bringen, sind von der Anforderung eines autorisierten Vertreters ausgenommen. Aber die Schwelle gilt pro Zielland, nicht EU-weit. Ein französischer Verlag, der 200 kg Bücher nach Deutschland und 200 kg nach Spanien verkauft, fällt in beiden Ländern unter die Schwelle. Ein Verlag, der 1,2 Tonnen allein nach Deutschland verkauft, nicht. Der harte Schnitt schafft perverse Anreize, die Verkäufe pro Land auf 999 kg zu begrenzen.

Branchenreaktion: Compliance oder Rückzug

Größere Verlage und Einzelhandelsgruppen haben zwei Jahre lang vorbereitet. Der Börsenverein des Deutschen Buchhandels hat Rahmenvereinbarungen mit Dienstleistern für autorisierte Vertreter ausgehandelt und Mengenrabatte für seine Mitglieder gesichert. Die Europäische Buchhandelsföderation hat einen 40-seitigen Compliance-Leitfaden veröffentlicht. Aber für die kleinsten Geschäfte ist der Leitfaden das Problem: Ihn zu lesen, kostet Zeit, die sie nicht haben. Mehrere haben diesem Korrespondenten mitgeteilt, dass sie einfach aufhören werden, Bestellungen aus anderen Mitgliedstaaten anzunehmen, und Kunden an lokale Buchhandlungen oder an Amazon verweisen, das über die nötige Größe verfügt, um mühelos zu entsprechen.

Die Ironie ist in der Branche nicht verloren gegangen. Die Strategie der EU für den digitalen Binnenmarkt, ihre Plattform-zu-Unternehmen-Verordnung und ihr Vorstoß für „europäische Champions“ gehen alle davon aus, dass kleine, innovative Unternehmen grenzüberschreitend skalieren können. Die PPWR in ihrer jetzigen Form macht den ersten Schritt, den Verkauf eines einzelnen Pakets an einen Verbraucher in einem anderen Land, rechtlich riskant. Die Kommission argumentiert, dass der autorisierte Vertreter ein Fulfillment-Center, ein Logistikdienstleister oder ein spezialisiertes Compliance-Unternehmen sein kann und dass der Wettbewerb zwischen den Anbietern die Kosten senken wird. Erste Marktangebote veranschlagen 2.000 bis 5.000 Euro pro Land und Jahr für die kleinsten Kunden.

PFAS-Beschränkung: die leisere Revolution

Während die Klausel zum autorisierten Vertreter die Schlagzeilen im Buchhandel dominiert, dürften die PFAS-Beschränkungen tiefgreifendere wirtschaftliche Folgen haben. Lebensmittelverpackungshersteller wissen seit der politischen Einigung im Jahr 2023, dass PFAS ins Visier genommen werden würden. Der endgültige Text setzt Grenzwerte bei 25 Teilen pro Milliarde für einzelne PFAS und 250 Teilen pro Milliarde für die Summe der PFAS in Lebensmittelpackungen. Das ist strenger als die 50 ppb für Einzelstoffe und 500 ppb für die Summe, die das Europäische Parlament vorgeschlagen hatte, und weit strenger als der 100-ppb-Grenzwert für Einzelstoffe im dänischen nationalen Verbot, das seit 2020 in Kraft ist.

Die Verordnung erlaubt eine Ausnahme für „wesentliche Verwendung“, wenn keine Alternative existiert, aber die Beweislast liegt beim Hersteller. Die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit wird bis Ende 2026 eine aktualisierte Risikobewertung veröffentlichen, die die erste Überprüfung der Grenzwerte im Jahr 2027 informieren wird. Verpackungsverarbeiter formulieren bereits um: fettabweisendes Papier für Backwaren, mikrowellengeeignete Schalen, Fast-Food-Verpackungen, die traditionell alle auf PFAS für Öl- und Wasserbeständigkeit angewiesen waren. Alternativen gibt es, aber sie sind laut European Paper Packaging Alliance 15 bis 30 Prozent teurer.

Wie es weitergeht

Die Hauptbestimmungen der Verordnung gelten ab dem 12. August 2026, aber viele Ziele sind auf 2030 oder 2040 datiert. Die Anforderung eines autorisierten Vertreters gilt sofort. Die Kommission muss bis Februar 2027 Durchführungsrechtsakte erlassen, die das Format für die Registrierung, die Berechnung des Recyclinganteils und die Methodik für die Recycelbarkeitsbewertungen detaillieren. Die Mitgliedstaaten müssen die Durchsetzungsvorschriften bis August 2027 in nationales Recht umsetzen, einschließlich der Sanktionsregimes. Der erste echte Test wird der Compliance-Zyklus 2027 sein: ob Kleinstunternehmen einen Weg gefunden haben, sich zu registrieren, oder ob der grenzüberschreitende Handel mit Nischen-Kulturgütern einfach verschwunden ist.

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