EU-Verpackungsverordnung tritt in Kraft mit Grenzwerten für Schwermetalle und PFAS

Das neue Verpackungsregime der Europäischen Union wird am 12. August 2026 Gesetz und beendet drei Jahrzehnte nationalen Ermessens bei der Verwaltung von Verpackungsabfällen. Die Verpackungs- und Verpackungsabfallverordnung (PPWR), die nach einer 18-monatigen Übergangsfrist am 11. Februar 2025 in Kraft trat, ersetzt die Verpackungsrichtlinie von 1994 (PPWD) durch ein einziges Regelwerk, das in allen 27 Mitgliedstaaten identisch gilt. Der Wechsel ist bewusst gewählt: Wo die Richtlinie jedem Hauptstädt die Umsetzung in nationales Recht im eigenen Tempo und mit eigenen Schwerpunkten überließ, bindet die Verordnung direkt und beseitigt den Spielraum für divergierende Umsetzungen, die nach Ansicht der Kommission den Binnenmarkt fragmentiert und den Übergang zur Kreislaufwirtschaft verlangsamt haben.

Was sich am 12. August 2026 ändert

Das Anwendungsdatum schaltet nicht die gesamte Verordnung auf einmal frei. Die PPWR ist in Phasen gegliedert, und der 12. August markiert die erste Einhaltungsfrist für einen Cluster von Stoffbeschränkungen nach Artikel 5. Ab diesem Datum auf den EU-Markt gebrachte Verpackungen müssen so hergestellt sein, dass das Vorhandensein und die Konzentration besorgniserregender Stoffe (SoC) minimiert werden, unter Berücksichtigung von Emissionen, Abfallbewirtschaftungsergebnissen und Mikroplastikfreisetzungen. Die konkreteste Anforderung ist eine harte Obergrenze für vier Schwermetalle: Die Summe von Blei, Cadmium, Quecksilber und hexavalentem Chrom in jeglicher Verpackung oder Verpackungskomponente darf 100 mg/kg nicht überschreiten. Dieser Grenzwert spiegelt den Schwellenwert wider, der bereits in der Richtlinie von 1994 und in der separaten Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle bestand, ist nun aber ohne nationale Umsetzung direkt durchsetzbar.

Bedeutender ist die Einführung spezifischer Grenzwerte für per- und polyfluorierte Alkylsubstanzen (PFAS) für Lebensmittelkontaktverpackungen. Ab dem 12. August dürfen solche Verpackungen nicht mehr in Verkehr gebracht werden, wenn sie ein einzelnes PFAS in einer Konzentration von 25 Teilen pro Milliarde (ppb) oder mehr enthalten, die Summe der gezielten PFAS 250 ppb oder mehr beträgt oder das Gesamtfluor 50 Teile pro Million (ppm) oder mehr erreicht. Die Schwellenwerte sind niedrig genug, um gezielte Verwendungen zu erfassen, etwa fettabweisende Beschichtungen auf Papier und Karton, und gleichzeitig unbeabsichtigte Verunreinigungen durch Verarbeitungshilfsstoffe oder Recycling-Rohstoffe aufzudecken. Die Einhaltung muss in der technischen Datei gemäß Anhang VII dokumentiert werden, wodurch die Beweislast beim Wirtschaftsakteur liegt, der die Verpackung in Verkehr bringt.

Warum der Wechsel von Richtlinie zu Verordnung wichtig ist

Die Rechtsform ist keine Formalie. Eine Richtlinie setzt Ziele, die die Mitgliedstaaten erreichen müssen, überlässt aber die Methode den nationalen Gesetzgebern. Die PPWD, 1994 verabschiedet und mehrfach überarbeitet, erzeugte einen Flickenteppich: Deutschlands Verpackungsgesetz, Frankreichs loi AGEC, Italiens CONAI-System und 24 weitere nationale Regime, jeweils mit eigenen Definitionen, Berichtsformaten, Gebührenstrukturen und Durchsetzungskulturen. Für ein Unternehmen, das verpackte Waren grenzüberschreitend verkauft, bedeutete das 27 Compliance-Programme. Die PPWR hingegen ist nach Artikel 288 AEUV unmittelbar anwendbar. Ihre Definitionen, von Verpackung, Hersteller, Recycling, Wiederverwendung, sind einheitlich. Ihre Anforderungen an die erweiterte Herstellerverantwortung (EPR), ihre Kennzeichnungsvorschriften, ihre Wiederverwendungsziele und ihre Design-for-Recycling-Kriterien sind in Helsinki dieselben wie in Lissabon. Die Kommission argumentiert, dass diese Harmonisierung Verwaltungskosten senkt, regulatorischen Arbitrage verhindert und die Skaleneffekte schafft, die für Investitionen in Recycling-Infrastruktur nötig sind.

Branchenverbände haben die Rechtssicherheit weitgehend begrüßt, warnen aber, dass die Übergangsfrist für die Stoffbeschränkungen kurz war. Der Europäische Verband der Mineralbrunnen, die European Paper Packaging Alliance und die Confederation of European Paper Industries reichten während des Gesetzgebungsverfahrens Stellungnahmen ein und argumentierten, die PFAS-Grenzwerte für Lebensmittelkontaktmaterialien seien festgelegt worden, bevor Analysemethoden für Gesamtfluor bei 50 ppm für komplexe Matrizen vollständig validiert waren. Die Antwort der Kommission, in den Erwägungsgründen der Verordnung niedergelegt, lautet, dass die Grenzwerte überprüfbar seien und die 18-monatige Vorlaufzeit auf die Anpassung der Lieferketten kalibriert wurde.

Der Arbeitsstrang zu besorgniserregenden Stoffen

Artikel 5 Absatz 2 verpflichtet die Europäische Kommission, unterstützt von der Europäischen Chemikalienagentur (ECHA), bis zum 31. Dezember 2026 einen Bericht vorzulegen, der das Vorhandensein besorgniserregender Stoffe in Verpackungen und Verpackungskomponenten sowie deren Auswirkungen auf Wiederverwendung, Recycling und chemische Sicherheit bewertet. Dieser Bericht ist das Tor zu weiteren Maßnahmen. Die Kommission muss Folgemaßnahmen prüfen, die zusätzliche Beschränkungen nach der REACH-Verordnung (Verordnung (EG) Nr. 1907/2006) oder die Aufnahme neuer Stoffgrenzwerte in die Design-for-Recycling-Kriterien der PPWR umfassen könnten. De facto schafft die Verordnung einen fortlaufenden Überprüfungsmechanismus: Wenn sich die Analytik verbessert und Recyclingströme besser charakterisiert sind, kann die Liste der beschränkten Stoffe erweitert werden, ohne einen neuen Gesetzesvorschlag.

Die ECHA hat diese Arbeit bereits aufgenommen. Die Agentur hat ein Begleitdokument und eine Entwurfliste besorgniserregender Stoffe, die in Verpackungen und Verpackungsabfällen identifiziert wurden, an Interessengruppen verteilt, die sich zuvor zur PPWR geäußert hatten. Die Konsultationsfrist wurde bis zum 24. August 2026 verlängert, Kommentare können an restriction-PPWR@echa.europa.eu gesendet werden. Der Entwurfliste ist noch nicht öffentlich, aber frühere ECHA-Screening-Übungen im Rahmen der Chemikalienstrategie für Nachhaltigkeit haben Bisphenole, Phthalate, Flammschutzmittel und bestimmte UV-Stabilisatoren als Kandidaten für Beschränkungen in Lebensmittelkontaktmaterialien und recycelten Kunststoffen markiert. Der Dezember-Bericht wird zeigen, welche davon die Kommission verfolgen will.

Harmonisierung der erweiterten Herstellerverantwortung

Eine zweite Konsultation, offen vom 6. August bis zum 10. September 2026, zielt auf die administrative Architektur der EPR. Die PPWR verlangt von jedem Mitgliedstaat die Einrichtung eines Herstellerregisters und verpflichtet Hersteller zur Meldung an ihre nationalen Systeme. Der zur Konsultation stehende Durchführungsrechtsakt soll die Datenfelder, Meldehäufigkeiten und Registrierungsverfahren über diese nationalen Register hinweg harmonisieren. Heute steht ein Hersteller, der Verpackungen in fünf Mitgliedstaaten in Verkehr bringt, vor fünf verschiedenen Registrierungsportalen, fünf verschiedenen Meldekalendern und fünf verschiedenen Gebührenmodulationsmethoden. Der Kommissionsentwurf strebt an, den Kern-Datensatz, Verpackungsmengen nach Material, Format und Recyclingfähigkeit, so abzustimmen, dass ein einziges internes System konforme Berichte für alle 27 Register erzeugen kann. Die Konsultation ist über das Have-Your-Say-Portal der Kommission zugänglich.

Die Einsätze sind hoch für Compliance-Teams. Unter der PPWR werden Hersteller weit gefasst definiert: jeder Hersteller, Importeur oder Händler, der Verpackungen erstmals auf dem EU-Markt bereitstellt, einschließlich Fernhändler mit Sitz außerhalb der Union, die direkt an EU-Verbraucher verkaufen. Nicht-EU-Hersteller müssen einen bevollmächtigten Vertreter in einem Mitgliedstaat benennen, in dem sie Verpackungen in Verkehr bringen. Die Nicht-Registrierung oder Nicht-Meldung kann zu einem Verbot führen, die Verpackung bereitzustellen, durchgesetzt von nationalen Marktüberwachungsbehörden, die über die Verwaltungszusammenarbeitsgruppen der EU koordinieren.

Design for Recycling und Wiederverwendungsziele folgen später

Die Stoffbeschränkungen sind nur die erste Welle. Die PPWR setzt verbindliche Design-for-Recycling-Kriterien, die ab dem 1. Januar 2030 gelten und verlangen, dass alle Verpackungen im großen Maßstab recyclingfähig sind. Leistungsstufen (A bis C) werden auf Basis von Recyclingfähigkeits-Bewertungsmethoden zugewiesen, die die Kommission durch delegierte Rechtsakte festlegen muss. Verpackungen, die unter Stufe C fallen, werden ab 2030 verboten, und die Stufen fließen in die EPR-Gebührenmodulation ein: weniger recyclingfähige Verpackungen verursachen höhere Gebühren. Wiederverwendungsziele treten ebenfalls stufenweise in Kraft: 10 % der Getränkeverpackungen und 10 % der Transportverpackungen müssen bis 2030 in Mehrwegsystemen zirkulieren, bis 2040 steigen die Quoten auf 40 % bzw. 70 %. Pfandsysteme für Einweg-Plastikflaschen und Metalldosen werden bis 2029 verpflichtend, mit einem Sammelziel von 90 %.

Diese späteren Verpflichtungen erklären, warum die phasenweise Struktur der Verordnung wichtig ist. Unternehmen, die den 12. August 2026 als Ziellinie statt als Startpunkt betrachten, werden sich nicht konform sehen, wenn die Design-for-Recycling-Stufen in Kraft treten. Die Kommission hat signalisiert, dass die delegierten Rechtsakte zur Recyclingfähigkeits-Methodik 2027 erlassen werden, was der Industrie rund zwei Jahre zur Anpassung der Verpackungsspezifikationen gibt. Die Wiederverwendungsziele hingegen erfordern Kapitalinvestitionen in Wasch-, Logistik- und Tracking-Infrastruktur, die typischerweise einen Vorlauf von drei bis fünf Jahren haben.

Vollzug und Marktüberwachung

Die Verordnung überträgt den Vollzug den nationalen zuständigen Behörden, schafft aber einen Koordinationsrahmen durch die Marktüberwachungsverordnung (EU) 2019/1020. Behörden können technische Dokumentation anfordern, physische Kontrollen an Grenzen durchführen und den Rückruf nicht konformer Verpackungen anordnen. Die PPWR führt auch das Konzept eines digitalen Produktpasses für Verpackungen ein, verknüpft mit der Ökodesign-Verordnung für nachhaltige Produkte (ESPR). Bis 2030 sollte jede auf den Markt gebrachte Verpackungseinheit einen Datenträger, wahrscheinlich einen QR-Code oder RFID-Tag, tragen, der Zugang zu Informationen über Zusammensetzung, Recyclingfähigkeit, Rezyklatanteil und Wiederverwendungszyklen bietet. Die technischen Spezifikationen für diesen Pass sind noch in Entwicklung, aber die Rechtsgrundlage ist nun geschaffen.

Sanktionen werden von den Mitgliedstaaten festgelegt, müssen aber wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein. Die Folgenabschätzung der Kommission legte nahe, dass Bußgelder von bis zu 4 % des Jahresumsatzes im betreffenden Mitgliedstaat bei systematischer Nichteinhaltung angemessen wären, obwohl die Verordnung selbst keine Obergrenze vorgibt. Mehrere Mitgliedstaaten, darunter Deutschland und Frankreich, haben ihre nationalen Ordnungswidrigkeitengesetze bereits an den Sanktionierungsrahmen der PPWR angepasst.