Islands Referendum über EU-Beitrittsgespräche stellt die wirtschaftlichen Argumente für die Euro-Einführung auf die Probe

Am 29. August stimmen Islands 400.000 Bürgerinnen und Bürger in einem Referendum darüber ab, ob die Regierung die Beitrittsverhandlungen mit der Europäischen Union wieder aufnehmen soll. Die Frage wirkt nur auf den ersten Blick einfach. Island gehört bereits zum Europäischen Wirtschaftsraum, zum Schengen-Raum und zur Europäischen Freihandelsassoziation. Es wendet EU-Finanzregulierung an, genießt den freien Verkehr von Waren, Dienstleistungen, Kapital und Personen, und seine Bürgerinnen und Bürger können den größten Teil Europas ohne Passkontrollen bereisen. Was ihm fehlt, ist ein Platz am Tisch, an dem die Regeln gemacht werden.

Was das Referendum tatsächlich entscheidet

Ein Ja würde Island nicht in die EU bringen. Es würde die Regierung lediglich beauftragen, die 2013 nach einem Regierungswechsel unterbrochenen Beitrittsgespräche wieder aufzunehmen. Ein eventueller Vertrag würde ein zweites Referendum erfordern. Die wirtschaftlichen Aspekte der Entscheidung wurden jedoch in einer aktuellen Analyse von Willem H. Buiter, früherer Chefökonom der Citibank und ehemaliges Mitglied des geldpolitischen Ausschusses der Bank of England, sowie Anne C. Sibert, Professorin emerita am Birkbeck College der Universität London, klar dargelegt. Ihr in International Politics and Society veröffentlichter Argumentationsgang kreist um eine einzige These: Für ein Land von Islands Größe ist die Beibehaltung einer eigenen Währung wirtschaftlich nicht sinnvoll.

Das wirtschaftliche Argument für den Euro: Lehren aus dem Jahr 2008

Der Bankenzusammenbruch von 2008 ist das Gespenst, das über dem Festmahl schwebt. Islands drei große Banken hielten vor ihrem Scheitern Vermögenswerte im Wert des Neunfachen des BIP. Die Zentralbank von Island konnte als Emittentin der eigenen Währung nicht als wirksamer Lender of Last Resort agieren, da die Verbindlichkeiten der Banken überwiegend auf Fremdwährung lauteten. Als die Liquidität versiegte, war die Zentralbank machtlos. Die Krone stürzte ab, und die Wirtschaft schrumpfte drastisch. Buiter und Sibert argumentieren, dass Island, wäre es Teil der Eurozone gewesen, vom Eurosystem auf Euro lautende Liquidität hätte erhalten können, was den systemischen Zusammenbruch verhindert hätte. Auch der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM), der zinsgünstige Kredite, Unterstützung bei Bankenrekapitalisierungen und vorsorgliche Kreditlinien anbietet, hätte zur Verfügung gestanden.

Dieses Argument beruht auf einem bestimmten Mechanismus. Eine Zentralbank kann nur dann als Lender und Market Maker of Last Resort agieren, wenn die Vermögenswerte, die sie kaufen muss, oder die Kredite, die sie vergeben muss, auf ihre eigene Währung lauten. Wird das Bankensystem überwiegend in Fremdwährung finanziert, entfällt diese Fähigkeit. Die Autoren bezeichnen dies als das kanonische Versagen von 2008 und vertreten die Auffassung, dass die strukturelle Anfälligkeit nicht verschwunden ist.

Anfälligkeiten des Bankensystems bestehen trotz Reformen fort

Islands Bankensektor ist drastisch geschrumpft. Die Bilanzsumme beträgt heute etwa 127 Prozent des BIP, ein Bruchteil des Vorkrisenniveaus. Die Regulierung ist deutlich strenger. Die 2008 verhängten Kapitalverkehrskontrollen wurden 2017 aufgehoben. Dennoch tragen die Banken weiterhin erhebliche langfristige Fremdwährungsverbindlichkeiten. Ohne Kapitalverkehrskontrollen könnte ein plötzlicher Stillstand der Kapitalströme oder ein Ansturm auf die Banken die Zentralbank erneut daran hindern, den Abfluss zu stoppen. Die Autoren weisen darauf hin, dass der Sicherungsmechanismus des Eurosystems dieses spezifische Tail-Risiko beseitigen würde. Für ein Land mit einem international aktiven Bankensystem, so argumentieren sie, könne dies allein ein ausreichender Grund für den Beitritt sein.

Das Gegenargument ist bekannt. Die Einführung des Euros bedeutet den Verzicht auf die Geldpolitik und den Wechselkurs als Konjunkturpuffer. Trifft Island ein negativer Schock, ein Verfall der Fischpreise, ein Einbruch im Tourismus, ein Vulkanausbruch, kann eine frei schwankende Krone abwerten und die Reallöhne sofort senken. Innerhalb der Eurozone müssen die Nominallöhne nach unten angepasst werden, ein langsamerer und schmerzhafterer Prozess, der die relativen Preise verzerren kann. Der Einheitszinssatz der Eurozone ist möglicherweise nicht für Island geeignet, wenn dessen Konjunkturzyklus nicht mit dem des gesamten Währungsraums synchron verläuft.

Verlust der geldpolitischen Autonomie gegen Wechselkursrisiko

Buiter und Sibert weisen dies nicht zurück. Sie erkennen das Lehrbuchargument für einen flexiblen Wechselkurs an. Doch sie argumentieren, dass Schocks nicht unabhängig vom Wechselkursregime sind. Eine Euro-Mitgliedschaft verringert die Schocks finanzieller Instabilität und reduziert damit genau die Volatilität, die der Wechselkurs abfedern soll. Darüber hinaus sind sehr kleine Volkswirtschaften in einzigartiger Weise Wechselkursfehlentwicklungen ausgesetzt, die durch Blasen, Herdenverhalten oder irrationalen Überschwang getrieben werden. Sie verfügen nur über geringe Möglichkeiten, solche Bewegungen auszugleichen. Dänemark und Schweden, die beiden nordischen EU-Mitglieder außerhalb des Euros, haben eine 15- bzw. 23-mal so große Bevölkerung wie Island und ein 12- bzw. 18-mal so großes BIP. Die Größenordnung zählt.

Die Autoren verweisen auch auf eine Rückkopplungsschleife. Führt Island den Euro ein, könnte seine Wirtschaft schrittweise flexibler und stärker mit der Eurozone korreliert werden, da die Währungsunion selbst die Integration fördert. Vergangene Daten zur Konjunkturzyklenkorrelation, so legen sie nahe, unterschätzen die künftigen Vorteile einer Mitgliedschaft.

Der Fischereistreit und die Verhandlungsmacht

Die Politik, nicht die Wirtschaft, dürfte den Ausgang entscheiden. Die Gemeinsame Fischereipolitik (GFP) ist das mit Abstand heikelste Thema. Islands Fischereiindustrie ist eine Säule der Wirtschaft und ein Symbol nationaler Souveränität. Eine EU-Mitgliedschaft würde Island Fischfangquoten, gemeinsamen Zugang zu Gewässern und von Brüssel verwalteten Naturschutzregeln unterwerfen. Küstengemeinden fürchten erhebliche Einbußen. Die Gemeinsame Agrarpolitik ist ein geringerer Reibungspunkt, Islands Landwirtschaft ist klein, doch die GFP könnte einen Kompromiss zunichtemachen.

Die Autoren argumentieren, dass Island über Verhandlungsmacht verfügt. Seine strategische Lage im Nordatlantik, seine Fischbestände und seine Energieressourcen machen es für die EU wertvoll. Sie verweisen auf Überlegungen, dass die Beitrittsverhandlungen eine Ausnahme von der GFP ermöglichen könnten, obwohl es eine solche Zusage nicht gibt. Der Europäische Rat (in dem jeder Mitgliedstaat bei sensiblen Fragen ein Vetorecht hat) müsste jede Sonderregelung genehmigen. Islands Stimme hätte bei Einstimmigkeitsfragen das gleiche Gewicht wie die Deutschlands oder Frankreichs, ein seltener Hebel für ein Land dieser Größe.

Was der Bericht des Finanzministeriums selbst ergibt

Ein aktueller, von Buiter und Sibert zitierter Bericht des isländischen Finanzministeriums vertritt eine zurückhaltendere Sicht. Er würdigt die stabilisierende Rolle des unabhängigen Wechselkurses nach 2008 und weist darauf hin, wie die Abwertung der Anpassung der Wirtschaft half. Die Erwiderung der Autoren ist deutlich: Dieser Schock wäre möglicherweise nie eingetreten, wenn Island in der Eurozone gewesen wäre. Sie argumentieren zudem, dass die Fiskalpolitik das verlorene geldpolitische Instrument ersetzen könne, solange die öffentliche Verschuldung moderat bleibt, sie lag vor der Pandemie bei rund 60 Prozent des BIP und ist seither gestiegen. Der Bericht des Ministeriums bestreitet die Anfälligkeit des Bankensystems nicht; er gewichtet sie anders.

Eine Entscheidung mit Folgen über Island hinaus

Das Referendum ist beratend. Ein Ja würde die Regierung nicht binden, ein Nein würde das Thema jedoch wahrscheinlich auf Jahre begraben. Meinungsumfragen schwanken. Die Unterstützung für eine EU-Mitgliedschaft lag historisch bei etwa einem Drittel, mit einem Anstieg nach dem Zusammenbruch von 2008, der mit der Erholung der Wirtschaft wieder abebbte. Die amtierende Regierung, eine Koalition aus der Unabhängigkeitspartei, der Fortschrittspartei und der Links-Grünen Bewegung, ist gespalten. Die Unabhängigkeitspartei lehnt die Wiederaufnahme der Gespräche ab; die anderen beiden befürworten ein Ja.