Frankreich schließt sich Vorstoß zur Aufweichung der Einstimmigkeitsregel in der EU-Außenpolitik an

Elf Europäische Union-Mitgliedstaaten, darunter Frankreich und Deutschland, haben offiziell Änderungen bei der Art und Weise gefordert, wie die Union Außen- und Sicherheitsentscheidungen trifft. Sie drängen auf einen Schritt zur Mehrheitsabstimmung, der die Möglichkeit eines einzelnen Landes beenden würde, gemeinsames Handeln zu blockieren. Der an die Hohe Vertreterin Kaja Kallas gerichtete und von den Außenministern Österreichs, Schwedens, Dänemarks, Finnlands, Belgiens, der Niederlande, Rumäniens, Spaniens, Frankreichs und Deutschlands unterzeichnete Brief legt fünf Vorschläge zur Beschleunigung von Entscheidungen im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik dar. Seine Existenz, die bekannt wurde, als sich die Außenminister auf das Treffen in Wicklow, Irland, in dieser Woche vorbereiten, markiert eine bemerkenswerte Entwicklung: Frankreich, das lange jeder Aufweichung nationaler Vetos in diesem Bereich widerstanden hat, hat seinen Namen unter ein Dokument gesetzt, das ausdrücklich die Tür für die qualifizierte Mehrheitsabstimmung öffnet.

Wie die Einstimmigkeit zur Schwachstelle wurde

Nach den geltenden EU-Verträgen erfordern Entscheidungen, die unter die GSVP fallen, die einstimmige Zustimmung aller 27 Mitgliedstaaten. Die Regel sollte die souveränen Interessen in Fragen von Krieg, Frieden und internationalen Beziehungen schützen. In der Praxis hat sie es einer einzigen Regierung ermöglicht, EU-Positionen zu lähmen, die von den anderen 26 unterstützt werden.

Kein anderer Politiker der jüngeren Zeit hat diesen Mechanismus so umfassend ausgenutzt wie Viktor Orbán. Während seiner Amtszeit als ungarischer Ministerpräsident nutzte Orbán wiederholt das Veto, um EU-Erklärungen zu China, Sanktionspakete und andere außenpolitische Positionen zu blockieren, oft auf eine Weise, die Budapests bilaterale Beziehungen zu Moskau und Peking eher zu dienen schien als einem breiteren europäischen Interesse. Die Frustration, die dies in anderen Hauptstädten auslöste, war spürbar. Hochrangige Diplomaten in Brüssel gewöhnten sich daran, Erklärungen zu entwerfen, die verwässert oder um Wochen verzögert werden konnten, während Ungarn Zugeständnisse bei inländischen Prioritäten herausverhandelte, darunter der Zugang zu EU-Wiederaufbaugeldern.

Orbán wird nun als ehemaliger Ministerpräsident bezeichnet. Die strukturelle Schwachstelle, die er aufgedeckt hat, bleibt jedoch bestehen. Jede künftige Regierung, die bereit ist, aus der Reihe zu tanzen, kann dieses Vorgehen nachahmen. Der Brief der 11 Staaten ist im Kern ein Versuch, diese Schwachstelle zu schließen, bevor sie erneut auf die Probe gestellt wird.

Frankreich gibt seine traditionelle Position auf

Jahrelang verlief die Debatte über die Reform der GSVP-Abstimmungsregeln in vertrauten Bahnen. Deutschland, die Niederlande und die nordischen Staaten drängten auf die qualifizierte Mehrheitsabstimmung und argumentierten, dass die Einstimmigkeit die EU zu einem trägen und unzuverlässigen Akteur auf der Weltbühne mache. Frankreich widerstand und bestand darauf, dass Außenpolitik zu sensibel sei, um per Mehrheitsbeschluss entschieden zu werden, und dass Paris nicht an Positionen gebunden sein würde, mit denen es bei so weitreichenden Fragen wie Sanktionen oder militärischem Engagement nicht einverstanden sei.

Dass Frankreich nun einen Brief unterzeichnet hat, der ausdrücklich eine stärkere Nutzung der qualifizierten Mehrheitsabstimmung in Betracht zieht, ist ein bemerkenswerter Kurswechsel. Die Formulierungen sind vorsichtig gewählt. Die Unterzeichner sagen, sie "werden weiterhin Konsens anstreben, wo immer möglich". Aber der nächste Satz trägt das Gewicht: "Aber wir müssen auch sicherstellen, dass diese Konsenskultur gemeinsames Handeln fördert, anstatt es zu verhindern, andernfalls werden wir Legitimität, aber keine Stärke haben."

Der Brief befürwortet nicht die vollständige Ersetzung der Einstimmigkeit durch die Mehrheitsabstimmung. Er öffnet die Tür für schrittweise Änderungen, möglicherweise durch die Ausweitung der Nutzung bestehender Vertragsbestimmungen, die in bestimmten GSVP-Situationen bereits die qualifizierte Mehrheitsabstimmung zulassen, wie etwa bei der Umsetzung von zuvor einstimmig beschlossenen Entscheidungen oder wenn der Europäische Rat einstimmig beschließt, einen Bereich auf die qualifizierte Mehrheitsabstimmung umzustellen.

Frankreichs Bereitschaft zu unterzeichnen signalisiert, dass selbst die souveränitätsbewusstesten Hauptstädte den Status quo nun als unhaltbar ansehen. Ob Paris Reformen akzeptieren wird, die ihr eigenes Veto bei konkreten Entscheidungen tatsächlich einschränken, bleibt eine offene Frage.

Umstrukturierung des diplomatischen Apparats

Der Brief ist nicht das einzige Reformdokument, das vor dem Treffen in Wicklow kursiert. Ein separates französisch-deutsches Diskussionspapier befasst sich mit dem Europäischen Auswärtigen Dienst, der diplomatischen Sparte der EU, die Kallas leitet, und schlägt strukturelle Änderungen vor, die einen Großteil seiner Arbeit in die Europäische Kommission integrieren würden.

Den Vorschlägen zufolge würde Kallas Exekutiv-Vizepräsidentin der Kommission mit "de facto"-Aufsicht über nach außen gerichtete Politikeinheiten für Handel, Entwicklungshilfe und Verteidigung. Ein Großteil des EAD-Personals würde in einer neuen Abteilung für Außenbeziehungen in die Kommission eingebettet werden. Das Personal, das an der Sicherheits- und Verteidigungspolitik arbeitet, würde im EAD verbleiben. Das Verhältnis von einem Drittel EAD-Personal, das aus entsandten Diplomaten der Mitgliedstaaten besteht, würde in der neuen Einheit beibehalten.

Das Papier sieht auch eine formelle Rolle der Hohen Vertreterin vor, bei außenpolitischen Angelegenheiten direkt den EU-Staats- und Regierungschefs zu berichten und während der Treffen des Europäischen Rates von ihnen Weisungen zu erhalten, was die Verbindung zwischen dem EAD und den Regierungen, die seine Richtung vorgeben, stärken würde.

Die zur Debatte stehenden institutionellen Spannungen

Diese Vorschläge gehen auf eine lange bestehende Spannung ein. Der unter dem Vertrag von Lissabon geschaffene EAD befand sich schon immer in einer institutionell schwierigen Position: weder vollständig ein Dienst der Kommission noch ein Sekretariat des Rates, gegenüber beiden verantwortlich, aber von keinem von beiden vollständig kontrolliert. Sein Personal besteht aus einer Mischung von Kommissionsbeamten und entsandten nationalen Diplomaten, was zu konkurrierenden Loyalitäten und bürokratischen Reibereien führt. Die Eingliederung des Großteils seiner Arbeit unter das Dach der Kommission könnte die Entscheidungsfindung straffen und Doppelarbeit reduzieren, aber sie könnte auch den Einfluss der Mitgliedstaaten auf die alltägliche Diplomatie verringern.

Die Idee, die Hohe Vertreterin zur Exekutiv-Vizepräsidentin zu machen, ist nicht neu. Sie wurde in verschiedenen Formen seit der Gründung des EAD im Jahr 2010 ins Spiel gebracht und spiegelt die Vereinbarung wider, die Margrethe Vestager während der vorherigen Kommission einen ähnlichen Portfoliotitel für Wettbewerb gab. Der Unterschied liegt hier im Umfang: Kallas würde die Aufsicht über Handel und Entwicklungshilfe erhalten, Portfolios, die derzeit bei separaten Kommissaren liegen und über eigene institutionelle Zuständigkeitsbereiche verfügen. Ob diese Kommissare eine Unterordnung unter die Hohe Vertreterin akzeptieren würden, ist alles andere als sicher.

Die Beibehaltung des Drittel-Entsendungsverhältnisses für nationale Diplomaten ist ein bewusstes Zugeständnis an die Mitgliedstaaten, die einen Einflussverlust befürchten. Es stellt sicher, dass die umstrukturierte Abteilung für Außenbeziehungen weiterhin nationale Perspektiven einbringen würde, anstatt zu einer rein kommissionsgesteuerten Bürokratie zu werden. Es bewahrt aber auch die gemischten Berichtslinien, die den EAD seit seiner Gründung erschwert haben.

Was die qualifizierte Mehrheitsabstimmung in der Praxis ändern würde

Die qualifizierte Mehrheitsabstimmung im GSVP-Kontext würde bedeuten, dass eine Entscheidung getroffen werden könnte, wenn sie von mindestens 55 Prozent der Mitgliedstaaten unterstützt wird, die mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren. Gegenwärtig können 15 Mitgliedstaaten, die etwa 65 Prozent der Bevölkerung repräsentieren, eine QMV-Entscheidung in anderen Politikbereichen durchsetzen.

Die praktischen Auswirkungen wären unmittelbar. Sanktionspakete, die derzeit Einstimmigkeit erfordern und in den letzten Jahren durch ungarische Einwände verzögert wurden, könnten schneller verabschiedet werden. Gemeinsame Positionen zu internationalen Krisen könnten verabschiedet werden, ohne auf den letzten Zögerer zu warten, der seinen Einspruch zurückzieht. Die EU könnte auf der Weltbühne mit einer annähernd einheitlichen Stimme sprechen.

Das Risiko, wie Gegner der QMV schon lange argumentieren, besteht darin, dass Mitgliedstaaten an außenpolitische Positionen gebunden werden könnten, gegen die sie gestimmt haben. Für kleinere Staaten erhöht dies die Aussicht, bei Fragen, die ihre Kerninteressen berühren, von den größeren überstimmt zu werden. Der Vertrag sieht zwar eine Notbremse vor, die es einem Mitgliedstaat ermöglicht, zu erklären, dass lebenswichtige nationale Interessen auf dem Spiel stehen, aber die Schwelle für ihre Anwendung und die Konsequenzen einer solchen sind unerprobt.

Der Weg nach vorn

Die Diskussionen in Wicklow sind informell. Dort werden keine Entscheidungen getroffen. Das Gymnich-Format, benannt nach dem deutschen Schloss, in dem das erste derartige Treffen stattfand, ist dafür konzipiert, dass Minister frei ohne den Druck formeller Schlussfolgerungen diskutieren können. Aber der Brief der 11 Staaten gibt dem Gespräch einen konkreten Ausgangspunkt und ein Maß an politischem Gewicht, das ihm sonst fehlen würde.

Eine Vertragsänderung zur vollständigen Abschaffung der Einstimmigkeitsregel würde die Zustimmung aller 27 Mitgliedstaaten erfordern, was ein offensichtliches Paradoxon schafft: Das Land, dessen Veto das Problem ist, müsste der Aufgabe seines Vetos zustimmen. Die Unterzeichner des Briefes wissen dies, weshalb ihre Vorschläge darauf konzentriert sind, die bestehenden Vertragsbestimmungen besser zu nutzen, anstatt eine vollständige Vertragsrevision zu fordern. Die sogenannte Passerelle-Klausel in Artikel 31 des Vertrags über die Europäische Union erlaubt es dem Europäischen Rat bereits, spezifische GSVP-Entscheidungen durch einstimmigen Beschluss auf die QMV umzustellen. Sie wurde noch nie angewendet. Ob die Diskussionen in dieser Woche in Wicklow den politischen Schwung erzeugen werden, um sie zum ersten Mal zu aktivieren, ist die Frage, die jetzt zählt.