Großbritannien strebt unter Burnham engere EU-Beziehungen an, hält aber an den roten Brexit-Linien fest

Der neue britische Minister für die Post-Brexit-Verhandlungen mit der Europäischen Union hat erklärt, die Regierung wolle ein „tieferes“ und „ambitionierteres“ Verhältnis zur Union, beharrt aber darauf, dass die roten Linien aus dem Labour-Wahlprogramm, keine Zollunion, kein Binnenmarkt, keine Arbeitnehmerfreizügigkeit, unangetastet bleiben.

Hamish Falconer, der im vergangenen Monat von Premierminister Andy Burnham zum obersten EU-Unterhändler des Vereinigten Königreichs ernannt wurde, sagte The Guardian, dass seine Priorität darin bestehe, die während der Amtszeit von Sir Keir Starmer erzielten Fortschritte zu konsolidieren und dann weiter voranzutreiben, insbesondere im Dienstleistungshandel. „Ich möchte eine tiefere Beziehung, eine ambitioniertere Beziehung zur EU“, sagte Falconer. „Es gibt auch eine ganze Reihe von Bereichen im Zusammenhang mit Dienstleistungen, bei denen ich wirklich Fortschritte sehen möchte.“

Der Hintergrund des Unterhändlers prägt den Ansatz

Falconers Wortwahl spiegelt einen ungewöhnlichen diplomatischen Werdegang wider. Bevor er ins Parlament einzog, arbeitete er im Außenministerium und führte riskante Verhandlungen mit den Taliban, eine Erfahrung, die er in direkten Gegensatz zu den Brüsseler Gesprächen setzt. „Ich war Unterhändler bei den Taliban. Bei der EU verhandeln wir mit unseren Freunden, mit denen wir Werte teilen und mit denen wir uns solidarisch fühlen“, sagte er. Der Vergleich ist bewusst: Er rahmt die Beziehung zur EU als eine des gemeinsamen strategischen Interesses statt als adversäres Ringen ein, auch wenn technische Streitigkeiten über ein Veterinärabkommen, die Angemessenheit des Datenschutzes und die gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen zäh verlaufen.

Diese Einordnung ist von Bedeutung. Seit dem Inkrafttreten des Handels- und Kooperationsabkommens im Januar 2021 wurden die Beziehungen zwischen dem UK und der EU von einer Abfolge gezielter Abkommen geprägt, etwa zu Wein, zu Tierarzneimitteln oder zum Windsor-Rahmenwerk für Nordirland, statt von einer umfassenden strategischen Partnerschaft. Falconers Mandat scheint darauf ausgerichtet zu sein, den Spielraum zu vergrößern, ohne die politischen Fallstricke zu überschreiten, die Labour sich vor der letzten Wahl selbst gelegt hat.

Die Dienstleistungslücke und das Produktivitätsrätsel

Dienstleistungen dominieren die britische Wirtschaft und machen rund 80 Prozent der Bruttowertschöpfung aus, doch sie bleiben der am wenigsten integrierte Teil der EU-UK-Handelsbeziehungen. Das Handels- und Kooperationsabkommen bietet für Dienstleistungen nur einen grundlegenden Meistbegünstigungsrahmen und lässt regulatorische Hürden weitgehend unangetastet. Falconer merkte an, dass die EU selbst mit einer Produktivitätsherausforderung im Dienstleistungssektor ringe und dass „innerhalb der EU viel darüber diskutiert wird, wie es mit der Produktivitätsherausforderung weitergehen soll; das ist eine Herausforderung, die wir hier im UK ebenfalls erkennen.“

Diese Übereinstimmung der wirtschaftlichen Befunde könnte Raum für sektorspezifische Abkommen öffnen, etwa zur Äquivalenz im Finanzdienstleistungssektor, zur Anerkennung von Rechtsdienstleistungen, zum digitalen Handel oder zur gegenseitigen Anerkennung von Berufsqualifikationen. Doch jedes davon erfordert, dass die EU das UK als privilegierten Partner und nicht als gewöhnliches Drittland behandelt, ein politisches Urteil, dem Brüssel bisher widerstanden hat. Die eigene Übersicht der EU-UK-Beziehungen der Europäischen Kommission betont weiterhin das Handels- und Kooperationsabkommen als alleinigen rechtlichen Rahmen, der keinen automatischen Aufwertungsmechanismus vorsieht.

Rote Linien vorerst gehalten

Falconer stellte ausdrücklich klar, dass die Regierung weiterhin an „unseren Rotlinien aus dem Wahlprogramm“ festhalte. Diese Linien, keine Zollunion, kein Binnenmarkt, keine Freizügigkeit, wurden gezogen, um das Brexit-Thema bei der letzten Wahl zu neutralisieren und die Befürworter des Austritts zu beruhigen, dass Labour das Referendumsergebnis von 2016 nicht aufweichen würde. Sie schränken auch die Tiefe jedes Dienstleistungsabkommens ein: Ohne Binnenmarktbeteiligung bleibt die regulatorische Autonomie die erklärte Priorität des UK, und die Bereitschaft der EU, Äquivalenz oder gegenseitige Anerkennung zu gewähren, ist dementsprechend begrenzt.

Doch Falconer fügte einen Vorbehalt hinzu, der in Brüssel und in Westminster genau analysiert werden dürfte: „Alle meine Erfahrungen als Unterhändler und die Kunst des Möglichen werden teilweise von der Art der Beziehung zwischen zwei verhandelnden Personen geprägt.“ Der Ausdruck „Kunst des Möglichen“ ist ein klassisches diplomatensprachliches Signal dafür, dass rote Linien unter Druck nachgeben können, insbesondere wenn die EU etwas anbietet, das das UK hoch schätzt, als Gegenleistung für eine dynamische Angleichung an spezifische regulatorische Regime.

Ein paralleler Vorschlag: Nukleare Abschreckung für Binnenmarktzugang

Während Falconer die offizielle Neuausrichtung vornimmt, liegt ein weit radikalerer Vorschlag auf dem Tisch von Jonathan Powell, dem Nationalen Sicherheitsberater. Laut The Telegraph hat Nick Boles, ein ehemaliger konservativer Abgeordneter, der die Partei 2019 wegen des Brexit verließ und später das Übergangsteam von Starmer unterstützte, einen Plan ausgearbeitet, der vorsieht, dass Großbritannien dem EU-Binnenmarkt wieder beitritt, und zwar als Gegenleistung für eine formelle Zusage, den Schutz der britischen Streitkräfte und der nuklearen Abschreckung auf ganz Europa auszudehnen.

Der Vorschlag geht noch weiter. Er sieht die Schaffung einer „europäischen Konföderation“ vor, die die Binnenmarktbeteiligung mit den Verteidigungsverpflichtungen der NATO verknüpfen und die wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Architekturen des Kontinents de facto verschmelzen würde. Boles argumentiert, dass die nukleare Abschreckung des UK, derzeit eine souveräne Fähigkeit, die über die NATO operiert, der Anker für eine neue europäische Sicherheitsgarantie sein könnte, was den Wiedereintritt in den Binnenmarkt zu einem strategischen Tauschgeschäft anstatt zu einem verfassungsrechtlichen Zugeständnis machen würde.

Burnhams eigene Entwicklung in der Europa-Frage

Die Haltung des Premierministers zur Europa-Frage verkompliziert das Bild. Burnham hatte zuvor erklärt, dass er persönlich den Wiedereintritt des UK in die EU befürwortet, präzisierte jedoch später, dass er einen solchen nicht anstreben werde, mit der Begründung, das Land würde „in einem dauerhaften Stillstand stecken, wenn wir uns nur ständig streiten“. Diese Präzisierung richtete sich an dieselbe Wählerschaft, die durch die Rotlinien aus dem Wahlprogramm beruhigt werden sollte. Dennoch legt der Vorschlag von Boles, den Powell, ein enger Verbündeter Burnhams, gesehen hat, nahe, dass das konzeptionelle Gerüst für eine tiefere Integration auf höchster Ebene einem Stresstest unterzogen wird, auch wenn die politische Entscheidung noch nicht getroffen wurde.

Burnhams Anweisung an Falconer, „die bei den bestehenden UK-EU-Verhandlungen erzielten Fortschritte zu konsolidieren“, die unter Starmer gemacht wurden, impliziert Kontinuität. Starmers Regierung sicherte ein Veterinärabkommen, ein Abkommen über die gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen in der Architektur und im Ingenieurwesen sowie Fortschritte bei der Angemessenheit des Datenschutzes. Sie schreckte jedoch vor einer dynamischen Angleichung bei Lebensmittelsicherheit und Tiergesundheit zurück, die die EU als Preis für deutlich reduzierte Grenzkontrollen signalisiert hat.

Sicherheit und Verteidigung als neue Währung

Falconers Betonung der „massiven, weiter gefassten europäischen Agenda“, „Sicherheit, Verteidigung, Technologie“, spiegelt eine Verschiebung der Verhandlungsmacht des UK wider. Seit Russlands groß angelegtem Einmarsch in die Ukraine im Jahr 2022 gehörte die britische militärische Unterstützung für Kiew zu den umfangreichsten in Europa. Die nukleare Abschreckung des UK, seine Eingreifkräfte und sein Geheimdienstapparat sind Kapital, das von EU-Mitgliedern, insbesondere an der Ostflanke, hoch geschätzt wird. Der Vorschlag von Boles versucht, diese Verknüpfung zu formalisieren: Binnenmarktzugang als Gegenleistung für eine Sicherheitsgarantie, die über den NATO-Artikel 5 hinausgeht.

Ob die EU ein solches Konstrukt akzeptieren würde, ist fraglich. Der Binnenmarkt beruht auf den vier Freiheiten und dem Acquis communautaire; Rosinenpickerei wird seit dem Referendum von 2016 konstant abgelehnt. Eine „europäische Konföderation“, die Nicht-EU-Mitglieder an Binnenmarktregeln bindet und ihnen gleichzeitig ein Mitspracherecht in der Verteidigungspolitik einräumt, würde eine Vertragsänderung oder ein neuartiges Rechtsinstrument erfordern, beides ist in Brüssel nicht auf der Agenda. Doch die Tatsache, dass der Vorschlag Powell erreicht hat, deutet darauf hin, dass das UK die Grenzen dessen auslotet, was die EU in Betracht ziehen könnte, wenn die eigene Sicherheitsarchitektur unter Druck gerät.

Die innenpolitische Hürde

Für Burnham und Falconer ist die heimische Wählerschaft die ausschlaggebende Hürde. Die Wahlkoalition von Labour umfasst ehemalige Befürworter des Austritts in den Midlands und im Norden, die 2019 und 2024 aufgrund des Versprechens wechselten, der Brexit sei endgültig geregelt. Der Eindruck, die Regierung könne sich „durch die Hintertür wieder anschließen“, sei es durch dynamische Angleichung, ein Veterinärabkommen, das Binnenmarktregeln widerspiegelt, oder ein Tauschgeschäft von Verteidigung gegen Handel, birgt die Gefahr, diese Koalition zu sprengen. Die konservative Opposition, die nun von einer Führungsebene nach 2024 geleitet wird, die die Souveränitätsrhetorik noch verschärft hat, wird jedes sektorale Abkommen als Verrat darstellen.

Falconers Taliban-Vergleich ist auch ein innenpolitisches Signal: Er signalisiert der Labour-Basis, dass die Regierung es ernst meint, diplomatisches Geschick einzusetzen, um Vorteile herauszuschlagen, und nicht daran denkt, Souveränität aufzugeben. Doch die EU-Unterhändler am Verhandlungstisch, erfahrene Beamte, die die Großbritannien-Akte acht Jahre lang verwaltet haben, werden dies als Absichtserklärung lesen: Das UK will mehr und ist bereit, politisches Kapital zu investieren, um dies zu erreichen.