Plus de 200 milliards d'euros de réserves de la banque centrale russe sont gelées dans des dépositaires européens, la majeure partie chez Euroclear en Belgique. Pourtant, le gouvernement belge continue de bloquer toute tentative de canaliser ces fonds vers les budgets de défense et civils de l'Ukraine, obligeant Kyiv à plaider à nouveau sa cause lors d'une réunion informelle des ministres des Affaires européennes à Dublin vendredi.
Le lobbying renouvelé de Kyiv à Dublin
Le vice-Premier ministre ukrainien Vsevolod Chentsov a profité de la réunion de Dublin pour soutenir qu'un décaissement partiel, assorti de garanties internationales plus larges, pourrait apaiser les craintes juridiques qui empêchent la Belgique d'accepter de libérer les actifs. Il a reconnu qu'un décaissement anticipé d'une partie de la facilité de prêt de 90 milliards d'euros de l'UE serait utile, mais a insisté sur le fait que cela ne suffirait pas à lui seul.
"We are looking also to the opportunities in the EU and we suggest, in particular, the idea of the frozen assets," Chentsov told reporters. "It's a smart way to generate money and cover the debt." Il a ajouté que l'Ukraine discutait de plusieurs options avec ses partenaires européens pour combler les lacunes dans les dépenses de défense et civiles alors que la guerre entre dans sa cinquième année.
Le calcul juridique et financier de la Belgique
La résistance de la Belgique repose sur l'exposition qu'affronterait son infrastructure financière si la Russie ripostait ou engageait des poursuites contre Euroclear, le dépositaire central de titres basé à Bruxelles qui détient la part du lion des réserves immobilisées. Un porte-parole du ministre des Affaires étrangères Maxime Prévot a été catégorique : "Our position remains the same." Cette position tient depuis décembre, lorsque la Belgique a mis son veto à une proposition de l'UE d'utiliser les profits exceptionnels des actifs gelés pour la reconstruction ukrainienne.
L'argument belge n'est pas seulement procédural. Euroclear se trouve au cœur de l'écosystème post-marché européen ; toute contestation juridique de sa titularité sur les titres russes pourrait se propager aux systèmes de règlement et nuire à la réputation de la plomberie financière de l'UE. Des responsables belges ont averti en privé qu'une saisie unilatérale créerait un précédent susceptible de dissuader les réserves souveraines d'être détenues en Europe.
Le prêt de 90 milliards d'euros comme levier privilégié de la Commission
La Commission européenne a constamment orienté la conversation vers son paquet d'assistance macrofinancière de 90 milliards d'euros pour l'Ukraine, approuvé plus tôt cette année. La porte-parole en chef Paula Pinho a confirmé lundi que Bruxelles reste concentré sur le décaissement de ce prêt plutôt que de rouvrir le débat juridiquement épineux sur les actifs. Un responsable de la Commission a indiqué que cette position tient toujours.
Le prêt est garanti par le budget de l'UE et cautionné par les États membres, ce qui en fait un instrument plus propre sur le plan juridique. Mais son décaissement est lié à des jalons de réforme et à des conditions budgétaires, et les tranches sont étalées sur plusieurs années. L'Ukraine soutient que le rythme est trop lent pour une économie de guerre confrontée à un manque structurel de recettes.
Une coalition pour « de nouvelles options »
La pression pour réexaminer la question des actifs gelés monte. Le mois dernier, les Pays-Bas, la Pologne, l'Espagne et la Suède ont conjointement appelé la Commission à explorer de « nouvelles options » pour débloquer les fonds. Leur lettre ne précisait pas de mécanismes, mais signalait une volonté de tester les frontières juridiques que la Belgique a jusqu'ici considérées comme absolues.
Chentsov a saisi cette ouverture à Dublin, suggérant que "different figures as a first step", un décaissement pilote plus modeste, pourrait abaisser le seuil politique pour la Belgique. Il a également évoqué l'idée de garanties de la part d'acteurs au-delà de l'UE, sans les nommer. Les États-Unis et les partenaires du G7 ont déjà discuté de l'utilisation des actifs, mais se sont abstenus d'approuver une confiscation pure et simple.
Pourquoi les actifs importent plus que les profits exceptionnels
Le régime actuel de l'UE ne prélève que les revenus d'intérêts exceptionnels générés par les réserves immobilisées, soit environ 3 à 5 milliards d'euros par an, qui sont ensuite dirigés vers l'Ukraine via le budget de l'UE et un prêt du G7. Ce flux est juridiquement plus sûr car il ne touche pas le principal. Mais Kyiv affirme que le rendement annuel ne représente qu'une fraction de ce dont elle a besoin pour soutenir à la fois les achats militaires et les services publics de base.
Le principal lui-même, désormais estimé à plus de 200 milliards d'euros dans l'UE, éclipse le paquet de prêt de 90 milliards. Même une libération ponctuelle de 5 % rapporterait 10 milliards, soit plus qu'un an entier de profits exceptionnels. C'est cette arithmétique qui maintient le débat en vie malgré le veto belge.
Architecture juridique et problème du veto
Les décisions de sanctions de l'UE requièrent l'unanimité au Conseil. Le veto belge n'est donc pas un obstacle procédural mais un blocage de fond. Certains juristes soutiennent que le Conseil pourrait adopter une mesure à la majorité qualifiée pour saisir les actifs au titre de la doctrine des « contre-mesures » en droit international, mais cela exposerait l'UE à des réclamations d'expropriation et déclencherait probablement un arbitrage au Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements.
Euroclear lui-même a averti que tout transfert forcé des titres violerait ses obligations contractuelles envers la banque centrale russe et pourrait entraîner des réclamations contre le dépositaire s'élevant à des dizaines de milliards. La Banque nationale de Belgique, en tant que superviseur d'Euroclear, partage cette évaluation des risques.
Ce qui se passe ensuite
La prochaine occasion formelle de faire bouger les lignes est le Conseil européen d'octobre, où les dirigeants examineront les premières tranches de décaissement du prêt de 90 milliards. À moins que la Belgique ne signale de la flexibilité, peut-être en échange d'une indemnisation d'Euroclear au niveau de l'UE, le principal gelé restera immobilisé. L'intervention de Chentsov à Dublin a rappelé que Kyiv n'a pas abandonné, mais la géométrie juridique et politique n'a pas changé depuis décembre.
Personnalités mentionnées
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Vsevolod Chentsov
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Paula Pinho
Organisations
European Commission · Government of Ukraine · Belgian Federal Government · Euroclear
