Les promesses de sécurité américaines ont créé un aléa moral qui a contribué à déclencher la guerre en Ukraine

Le concept d'aléa moral, emprunté aux marchés de l'assurance, décrit ce qui se passe lorsqu'une partie prend des risques parce qu'une autre supporte le coût de l'échec. Appliqué à la sécurité internationale, il suggère que les alliés protégés par un puissant protecteur peuvent agir moins prudemment envers les adversaires que s'ils étaient pleinement exposés. Une nouvelle étude du think tank basé à Washington Defense Priorities soutient que cette dynamique a été une caractéristique déterminante de la relation des États-Unis avec l'Ukraine, et que les conséquences ont été catastrophiques pour Kiev.

L'engagement de Bucarest et ses architectes

La chaîne des événements remonte à avril 2008, lorsque les dirigeants de l'OTAN se sont réunis à Bucarest. L'administration Bush a fait pression pour une déclaration selon laquelle l'Ukraine et la Géorgie deviendraient éventuellement membres, passant outre les objections de la France et de l'Allemagne. La déclaration était un signal politique, pas un plan militaire. Robert Gates, alors secrétaire à la Défense, a écrit plus tard que l'initiative était « vraiment excessif » car ni les Européens ni les Américains n'étaient disposés à envoyer leurs fils et leurs filles défendre l'un ou l'autre pays. Il a conclu que l'élargissement de l'OTAN était devenu un acte politique plutôt qu'un engagement militaire soigneusement étudié, ignorant imprudemment ce que Moscou considérait comme ses intérêts nationaux vitaux.

William Burns, alors ambassadeur des États-Unis à Moscou et plus tard directeur de la CIA, a envoyé un câble en février 2008 rapportant que l'entrée de l'Ukraine dans l'OTAN était la « plus nette de toutes les lignes rouges pour l'élite russe (pas seulement Poutine) ». Pendant plus de deux ans de conversations avec des personnalités russes allant des faucons aux critiques libéraux, il n'avait trouvé personne qui considérait l'adhésion de l'Ukraine comme autre chose qu'un défi direct. Le câble, révélé par WikiLeaks, notait également les avertissements d'experts selon lesquels les divisions internes ukrainiennes sur l'OTAN pourraient déclencher une scission violente, obligeant la Russie à décider d'intervenir ou non, une décision que le Kremlin ne voulait pas avoir à prendre.

L'avertissement de Poutine et le précédent géorgien

Vladimir Poutine a assisté au sommet de Bucarest. Selon le récit de Mikhail Zygar sur la cour du Kremlin, il a déclaré aux dirigeants occidentaux : « Si l'Ukraine rejoint l'OTAN, elle le fera sans la Crimée et les régions de l'Est. » Quatre mois plus tard, la guerre russo-géorgienne a fourni une démonstration brutale de la façon dont la dynamique de l'aléa moral fonctionne dans la pratique. Le président géorgien Mikheil Saakashvili, enhardi par l'engagement de Bucarest et le soutien occidental à l'indépendance kosovare, a lancé un assaut d'artillerie sur la capitale ossète du Sud, Tskhinvali. Gates a observé plus tard que les Russes avaient tendu un piège et que l'impétueux Saakashvili y était entré droit dedans. Les forces russes ont écrasé l'armée géorgienne et se sont trouvées à 40 miles de Tbilissi. Les États-Unis ne sont pas intervenus.

L'épisode géorgien aurait dû être un conte de prudence pour Washington et Kiev. Il a montré que la garantie de l'article 5 de l'OTAN ne s'étendait qu'aux membres, et que les États-Unis ne risqueraient pas une guerre entre grandes puissances pour un partenaire hors de l'alliance. La voie de la Géorgie vers l'adhésion s'est enlisée, et Tbilissi a ensuite cherché à concilier Moscou. L'Ukraine, cependant, a continué de traiter la déclaration de Bucarest comme une promesse contraignante de protection future.

Comment la promesse a faussé les calculs de Kiev

L'étude soutient que la prise de décision de l'Ukraine entre 2008 et 2022 a été façonnée par l'attente que l'Occident honorerait finalement sa promesse. Ce n'était pas irrationnel du point de vue ukrainien : l'Union européenne offrait un modèle économique et politique plus attractif que la sphère russe, et le sentiment nationaliste s'est durci après 2014. Mais cela a créé une incitation structurelle pour Kiev à résister à tout compromis avec Moscou, en supposant que le temps et l'intégration occidentale déplaceraient l'équilibre des pouvoirs. Le résultat, soutient l'étude, est que l'Ukraine a basé sa politique étrangère sur des vœux pieux plutôt que sur la géographie et l'équilibre local des pouvoirs qui auraient exigé un accommodement.

Barack Obama a articulé la réalité dans une interview de 2016 avec Jeffrey Goldberg pour The Atlantic : « Le fait est que l'Ukraine, qui est un pays non membre de l'OTAN, sera vulnérable à la domination militaire de la Russie quoi que nous fassions… c'est un exemple où nous devons être très clairs sur quels sont nos intérêts fondamentaux et pour quoi nous sommes prêts à entrer en guerre. » Même après que l'invasion de 2022 a déclenché une augmentation massive de l'aide militaire et financière américaine, Washington a maintenu une barrière contre l'engagement direct, refusant une zone d'exclusion aérienne, restreignant l'utilisation des armes fournies à l'intérieur de la Russie et évitant les attaques contre les systèmes nucléaires d'alerte précoce russes.

L'asymétrie des intérêts

Le cœur du problème de l'aléa moral, soutient l'étude, est une asymétrie des intérêts. Pour la Russie, l'Ukraine est un intérêt national vital ; pour les États-Unis, c'est périphérique. Cela rend toute garantie de sécurité américaine intrinsèquement non crédible. Les États-Unis ont fourni la plupart des armes et ont été profondément intégrés dans la planification des batailles et le ciblage, créant l'apparence d'une guerre de l'OTAN menée avec des troupes ukrainiennes. Pourtant, les États-Unis peuvent se retirer à un coût relativement faible. L'Ukraine ne le peut pas. L'étude décrit cela comme Washington laissant Kiev « porter le fardeau ».

Kiev a pris à plusieurs reprises des actions qui risquent d'entraîner les États-Unis plus profondément dans le conflit, exigeant une zone d'exclusion aérienne, faisant pression pour obtenir la permission de frapper le territoire russe avec des armes fournies par les États-Unis, et aurait attaqué des systèmes nucléaires d'alerte précoce russes. Chaque telle étape teste la crédibilité de l'engagement américain et augmente le risque d'affrontement direct entre puissances nucléaires. L'étude suggère qu'il s'agit de la dynamique de « conduite imprudente » identifiée par le politologue Barry Posen : un protectorat agit de manière plus provocatrice parce qu'il croit que son protecteur finira par le sauver.

Pourquoi les promesses persistent

Si l'engagement des États-Unis n'est pas crédible et que les risques sont disproportionnés, pourquoi Washington maintient-il la promesse ? L'étude suggère plusieurs facteurs : l'inertie bureaucratique, le coût irrécupérable des déclarations passées, la pression politique intérieure et une réticence à admettre que l'élargissement de l'alliance d'après-guerre froide a atteint sa limite. Abandonner la promesse de Bucarest nécessiterait de reconnaître que l'architecture de sécurité construite depuis 1989 ne peut pas être étendue indéfiniment sans déclencher les conflits mêmes qu'elle était conçue pour prévenir. Cela signifierait également accepter que la sécurité de l'Ukraine doit être négociée avec la Russie plutôt que garantie par l'Occident.

Perspectives européennes sur l'engagement

La France et l'Allemagne se sont opposées à la déclaration de Bucarest de 2008 précisément parce qu'elles reconnaissaient le déficit de crédibilité. Angela Merkel a dit plus tard qu'elle avait bloqué un Plan d'action pour l'adhésion pour l'Ukraine et la Géorgie parce qu'elle ne voulait pas donner de faux espoirs. Le scepticisme de la chancelière allemande reflétait une vue européenne plus large selon laquelle l'élargissement de l'OTAN sans un dialogue de sécurité parallèle avec la Russie était déstabilisant. Les accords de Minsk suivants, négociés par Berlin et Paris, ont tenté de gérer le conflit du Donbas dans un cadre qui reconnaissait les intérêts russes, une approche qui s'est effondrée après 2022 mais qui reflétait une préférence européenne pour la gestion diplomatique plutôt que des engagements sans fin.

La politique d'élargissement propre de l'Union européenne a évolué plus prudemment, offrant une perspective de partenariat plutôt qu'une voie rapide vers l'adhésion. Le contraste avec la déclaration de 2008 de l'OTAN est frappant : l'UE a généralement évité de faire des promesses qu'elle ne peut pas tenir, tandis que la politique de porte ouverte de l'alliance a créé des attentes qui dépassent la volonté des États membres de les honorer. Cette tension entre les approches des deux organisations envers l'Ukraine reste non résolue.

À quoi aurait pu ressembler un calcul ukrainien différent

L'étude ne soutient pas que l'Ukraine aurait dû renoncer à sa souveraineté. Elle soutient qu'une évaluation sobre de l'équilibre local des pouvoirs, de la géographie, de l'arsenal nucléaire de la Russie, de l'asymétrie des intérêts et de la réticence démontrée des États-Unis à risquer une guerre directe, aurait conduit Kiev à poursuivre une stratégie diplomatique différente. Cela aurait pu inclure une neutralité formalisée, des garanties de sécurité de l'Est et de l'Ouest, et un règlement négocié sur le statut du Donbas et de la Crimée. Un tel résultat aurait été amer pour le nationalisme ukrainien. L'étude soutient qu'il aurait été beaucoup moins amer que la destruction infligée depuis 2022.