Die Europäische Kommission stellte am 9. September ihr Vergabegesetz (Public Procurement Act, PPA) vor und macht die jährliche Kaufkraft des Blocks von 2,5 Billionen € damit zu einem expliziten Instrument der Industriepolitik. Etwa 600 Mrd. € davon, also rund ein Viertel der Gesamtsumme, fallen unter die neuen Regeln, erklärte Industriekommissar Stéphane Séjourné vor Journalisten in Brüssel. Die Verordnung ersetzt drei bestehende Richtlinien und mehr als zwei Dutzend nachgelagerte Rechtsakte, eine Konsolidierung, die den Vergabestellen nach Angaben der Kommission 650 Mio. € pro Jahr an Verwaltungskosten ersparen soll.
Qualitätsgewichtung ersetzt Niedrigstpreis-Dominanz
Jahrzehntelang baute das EU-Vergaberecht auf dem Prinzip des wirtschaftlich vorteilhaftesten Angebots auf, was in der Praxis oft auf den niedrigsten Preis hinauslief. Der PPA ändert diese Rechnung. Qualitätskriterien, die Umweltleistung, Sozialstandards, Innovation, Sicherheit und Lieferkettenresilienz abdecken, müssen nun mindestens 30 % der Bewertungspunkte ausmachen. Bei arbeitsintensiven Aufträgen wie Reinigung, Catering oder Pflegediensten kann die Qualitätsgewichtung auf 50 % steigen. Behörden dürfen zwar weiterhin rein nach dem Preis vergeben, wenn die Qualität vollständig durch technische Spezifikationen definiert ist, doch die Beweislast verschiebt sich auf die vergabende Stelle.
Eine von der Kommission zitierte Studie ergab, dass Umwelt- und Sozialkriterien zwar bereits zulässig sind, aber in den Mitgliedstaaten uneinheitlich angewendet werden, da viele Vergabestellen rechtliche Risiken fürchten, wenn sie das billigste Angebot ablehnen. Die verbindlichen Mindestwerte sollen dieses Zögern beseitigen. "Es handelt sich um öffentliches Geld, das auch unseren gemeinsamen Zielen dienen muss," sagte Séjourné und deutete den Wandel als Pflicht, öffentliche Mittel im Einklang mit den gemeinsamen EU-Zielen auszugeben.
Eine 50-%-EU-Anteilsschwelle und die Befugnis zum Ausschluss
Die politisch brisanteste Bestimmung erlaubt Vergabestellen, jedes Angebot abzulehnen, bei dem der Anteil an EU-Ursprungsgütern oder -dienstleistungen unter 50 % des Auftragswerts liegt. Sie können die Teilnahme an einer Vergabe auch auf in der EU ansässige Unternehmen beschränken oder Herkunftsvorschriften direkt vorgeben. Mitgliedstaaten können weitergehen und Drittstaatenanbieter vollständig von bestimmten Vergabeverfahren ausschließen. Séjourné illustrierte den Punkt mit einem drastischen Beispiel: künftige Beschwerden darüber, dass eine deutsche Stadt chinesische Busse statt europäischer kauft, wären haltlos, weil die Verordnung eine solche Bevorzugung ausdrücklich zulässt.
Der Schritt erzeugt unmittelbare Spannungen mit der EU-Handelsagenda. Brüssel verhandelt derzeit Marktzugangskapitel mit Indien, Indonesien und dem Mercosur, die deren Vergabemärkte für europäische Firmen öffnen würden. Kritiker argumentieren, der PPA untergrabe das Reziprozitätsargument, das die Kommission in diesen Gesprächen seit langem vorbringt. Die Kommission entgegnet, das Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (GPA) der Welthandelsorganisation erlaube es den Parteien bereits, Aufträge unter bestimmten Schwellenwerten für inländische Anbieter vorzubehalten, und die EU nutze lediglich eine Flexibilität, die sie immer besessen, aber selten genutzt habe.
Verordnung statt Richtlinie: Zentralisierung der Kontrolle
Obwohl eine Mehrheit der Mitgliedstaaten eine Richtlinie bevorzugte, die die Umsetzung den nationalen Parlamenten überlassen hätte, entschied sich die Kommission für eine Verordnung. Die Rechtsform entfaltet in allen 27 Hauptstädten unmittelbare Wirkung und verringert den Raum für abweichende Umsetzungen. Séjourné nannte den Text einen "Akt radikaler Vereinfachung" und argumentierte, ein einziges Regelwerk werde die Rechtsunsicherheit verringern, die den Binnenmarkt für öffentliche Aufträge derzeit fragmentiert.
Die Vereinfachung erstreckt sich auf die digitale Infrastruktur. Heute betreiben 123 separate E-Vergabeplattformen auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene. Der PPA schreibt ein interoperables Netzwerk vor, damit ein Unternehmen in Portugal sich auf einen Auftrag in Finnland bewerben kann, ohne ein anderes Portal durchlaufen zu müssen. Standardisierte Formulare, reduzierte Nachweispflichten für Wiederholungsbieter und ein freiwilliges Ex-ante-Verifizierungssystem für große Auftragnehmer sind ebenfalls enthalten.
Begleitendes Innovationsgesetz zielt auf die Kommerzialisierungslücke
Am selben Tag präsentierte Forschungskommissarin Ekaterina Zaharieva das Europäische Innovationsgesetz, das öffentliche Auftraggeber zu Ankernkunden für früheuropäische Technologien machen soll. Die Gesetzgebung zielt auf ein hartnäckiges Problem ab: EU-finanzierte Forschung schafft es häufig nicht auf den Markt, weil Start-ups das Kapital und Referenzkunden fehlen, um zu skalieren. Das Innovationsgesetz wird einen "strategischen Beschaffungspfad" schaffen, der Behörden den Kauf innovativer Lösungen vor der kommerziellen Reife erlaubt, mit angepassten Beihilferegeln, um das Risiko der Transaktion zu mindern.
Politico vorliegende Dokumente deuten darauf hin, dass der Anwendungsbereich des Innovationsgesetzes nach zwei negativen Stellungnahmen aus der Kommission heraus verengt wurde, was auf interne Meinungsverschiedenheiten darüber hindeutet, wie weit sich das öffentliche Beschaffungswesen in das Gebiet der Industriesubventionen vorwagen soll. Der endgültige Text konzentriert sich auf Vorlaufvergabeverfahren und die Beschaffung innovativer Lösungen, ohne ein umfassenderes Mandat zur Bevorzugung europäischen geistigen Eigentums bei allen Ausgaben zu erteilen.
Was die Zahlen tatsächlich bedeuten
Die Zahl von 600 Mrd. € stellt den Teil des 2,5 Billionen € Markts dar, der die EU-Vergabeschwellen überschreitet, also rund 140.000 € für Liefer- und Dienstleistungen, 5,3 Mio. € für Bauleistungen, und daher den vollen Transparenz- und Wettbewerbsregeln der Verträge unterliegt. Unterhalb der Schwellen liegende Ausgaben, die den Großteil der Transaktionen nach Volumen, aber eine Minderheit nach Wert ausmachen, bleiben nationalen Regeln unterworfen, die an den Vertragsprinzipien ausgerichtet sind. Die Schätzung von 650 Mio. € Einsparungen setzt vollständige Digitalisierung und die Beseitigung doppelter Berichterstattungspflichten über die drei zusammengeführten Richtlinien voraus; die Kommission hat keine detaillierte Kosten-Nutzen-Anlage veröffentlicht.
Erwähnte Personen
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Ekaterina Zaharieva
Organisationen
European Commission · European Parliament · Council of the European Union
