Der Europäische Rechnungshof hat einen Wandel im illegalen Tabakhandel des Kontinents offengelegt, den die meisten politischen Entscheidungsträger kaum begonnen haben zu begreifen. Bis vor Kurzem wurde das Problem als Schmuggel geschildert: Lastwagen, die Grenzen überqueren, Container, die sich durch Häfen schmuggeln, Pakete, die über Kuriernetze laufen. Dieses Bild ist veraltet. Organisierte Kriminalität hat die Fabrik hinter den Zaun verlegt.
Ein diese Woche veröffentlichter Bericht der Prüfer zeigt, dass illegale Produktionsstätten, von denen einige mehrere industrielle Linien rund um die Uhr betreiben, in fast jedem EU-Mitgliedstaat entdeckt wurden. Die größten Linien produzieren rund eine Million Zigaretten pro Stunde. In Belgien stießen Ermittler auf eine Anlage mit vier solcher Linien im Dauerbetrieb. Die Prüfer schätzen, dass diese heimischen Fabriken zusammen mit dem traditionellen Schmuggel mittlerweile fast jede zehnte in der Union gerauchte Zigarette liefern und den EU- und nationalen Haushalten schätzungsweise 13 Milliarden Euro pro Jahr an nicht gezahlten Verbrauchssteuern, Mehrwertsteuer und Zöllen entziehen.
Vom Schmuggel zur heimischen Produktion
Der Wandel ist strategisch. Indem sie die Produktion aus der Ukraine und anderen Nicht-EU-Staaten in die Union verlagern, verkürzen kriminelle Netzwerke Lieferketten, senken das Abfangrisiko und erhalten direkten Zugang zu europäischen Verbrauchern. Die Prüfer merken an, dass sich die Ausrüstungskosten innerhalb weniger Wochen amortisieren. Sobald sich ein Standort selbst getragen hat, können die Betreiber ihn aufgeben und andernorts wieder auftauchen, oft in Grenzregionen, wo Zuständigkeitsstreitigkeiten die Strafverfolgung verlangsamen.
Diese Mobilität veranschaulicht die größte je von spanischen Behörden zerschlagene illegale Fabrik. Die Operation brachte rund drei Millionen Packungen gefälschter Zigaretten zutage und erstreckte sich über Polen, die Ukraine, Rumänien, Griechenland, die Slowakei, Italien und Spanien. Koordiniertes Handeln in sieben Ländern war nötig, um sie zu stoppen, eine Erinnerung daran, dass kriminelle Netzwerke nationale Grenzen als bürokratische Unannehmlichkeiten behandeln, während die Strafverfolgung noch mit unterschiedlichen Rechtsrahmen ringt.
Das Datenvakuum im Zentrum der Politik
Vielleicht der frappierendste Befund ist nicht das Ausmaß der Produktion, sondern das Ausmaß der Unwissenheit. Die Europäische Kommission, so das Fazit der Prüfer, verfügt über keine unabhängige und verlässliche EU-weite Schätzung der Größe, Struktur oder wirtschaftlichen Auswirkungen des illegalen Marktes. Aktuelle Einschätzungen stützen sich stark auf Beschlagnahmungszahlen, die den Erfolg der Strafverfolgung widerspiegeln, nicht die Marktrealität. Mehrere Mitgliedstaaten verlassen sich auf eigene Modellierungen; andere greifen auf externe Studien zurück, von denen ein erheblicher Teil von der Tabakindustrie finanziert wird.
Die Kommission hat eine neue Studie in Auftrag gegeben, um die Messung zu verbessern, doch bis diese vorliegt, navigieren politische Entscheidungsträger faktisch blind. Ohne glaubwürdige Basis lässt sich nicht beurteilen, ob bestehende Gegenmaßnahmen wirken oder ob Ressourcen die richtigen Ziele treffen.
Regulatorische Lücken, die Kriminelle ausnutzen
Die EU regelt die Herstellung und den Verkauf fertiger Tabakprodukte, doch zentrale vorgelagerte Bereiche bleiben außerhalb gemeinsamer Regeln. Rohtabakblätter und die zur Verarbeitung eingesetzten Maschinen sind auf Unionsebene nicht harmonisiert. Kontrollregime, Befugnisse der Strafverfolgung und Sanktionen unterscheiden sich von Hauptstadt zu Hauptstadt. Für ein kriminelles Unternehmen ist dieser Flickenteppich eine Chance: wächst der Druck in einer Jurisdiktion, verlagert sich die Produktion einfach in die nächste.
Preisunterschiede zwischen den Mitgliedstaaten, bedingt durch divergierende Verbrauchssteuersätze, befeuern weiterhin den grenzüberschreitenden Schmuggel neben der neuen heimischen Produktion. Hohe Besteuerung schafft einen Preisschirm, unter dem illegale Anbieter legale Produkte unterbieten können, während sie noch erhebliche Margen erzielen. Die Prüfer argumentieren, dass diese Dynamik sowohl die öffentlichen Finanzen als auch die Gesundheitspolitik untergräbt, da billigere illegale Zigaretten die abschreckende Wirkung von Steuererhöhungen schwächen, die das Rauchen reduzieren sollen.
Neue Produkte, neue Spielräume
Das Problem beschränkt sich nicht auf herkömmliche Zigaretten. Die Kommission schätzt, dass der illegale Markt für Tabakerhitzer und E-Zigaretten-Nachfüllflüssigkeiten in der EU bereits jährlich fast 21 000 Tonnen umfasst. Diese Produkte fallen in regulatorische Grauzonen, in denen Regeln neuer, weniger harmonisiert und oft schlecht durchgesetzt sind. Während sich Verbraucherpräferenzen verschieben, passen kriminelle Netzwerke sich schneller an als der gesetzgeberische Rahmen.
Wie der blinde Fleck entstand
Jahrelang konzentrierte sich die EU-Tabakkontrollstrategie auf Nachfragereduktion durch Besteuerung, Verpackungsvorschriften und Werbeverbote. Die Angebotsseitige Strafverfolgung wurde als nationale Kompetenz behandelt, die Koordination beschränkte sich auf von Europol unterstützte Operationen und Ermittlungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF). Die Tabakproduktrichtlinie von 2014 und die 2016 erfolgte Ratifizierung des Protokolls zur Beseitigung des illegalen Handels mit Tabakprodukten der WHO-Rahmenkonvention fügten rechtliche Instrumente hinzu, doch die Umsetzung blieb ungleichmäßig. Der Bericht der Prüfer ist der erste umfassende Versuch, die daraus resultierende Landschaft zu kartieren, und er zeigt, dass die Angebotsseite sich industrialisiert hat, während die Aufsichtsarchitektur nicht Schritt gehalten hat.
Was als Nächstes passiert
Die Prüfer haben der Kommission eine Liste von Empfehlungen vorgelegt: Entwicklung einer unabhängigen EU-weiten Messmethodik, Schließung der regulatorischen Lücken bei Rohtabak und Maschinen, Harmonisierung von Kontroll- und Sanktionsregimen sowie Ausweitung der Verfolgungs- und Rückverfolgbarkeitspflichten auf neuartige Produkte. Die Reaktion der Kommission, die in den kommenden Monaten erwartet wird, wird zeigen, ob sie dies als technische Anpassung oder als strategische Priorität behandelt. Unterdessen wird das nächste Treffen des Zoll-2027-Programmbeirats im Oktober über operative Koordination beraten. Für den Moment laufen die Fabriken weiter, die Verluste wachsen, und das Datenvakuum besteht fort.
Erwähnte Personen
Organisationen
European Court of Auditors · European Commission
