Europäische öffentliche Kantinen servieren täglich Millionen von Mahlzeiten, von Schulmensen bis hin zu Krankenhäusern. Doch die Vorschriften, die regeln, welche Lebensmittel diese Einrichtungen einkaufen, haben die Einkäufer lange Zeit zum günstigsten Angebot gedrängt. Ein neues EU-Gesetz über die öffentliche Beschaffung (PPA) ändert diese Kalkulation, zumindest auf dem Papier, indem es den Vorrang des niedrigsten Preises durch ein breiteres Qualitätsmaß ersetzt und zum ersten Mal ausdrücklich anerkennt, dass Bio-Produkte zu den Umwelt- und Sozialzielen der EU beitragen.
IFOAM Organics Europe, der in Brüssel ansässige Dachverband des Bio-Sektors, begrüßte die Erwähnung von Bio-Lebensmitteln, erklärte jedoch, dass die Verordnung noch immer nicht ausreicht, um eine nachhaltige Beschaffung in der gesamten Union zur Norm zu machen.
Eine überfällige Erwähnung von Lebensmitteln
Die öffentliche Beschaffung macht rund 14 Prozent des Bruttoinlandsprodukts der EU aus, doch Lebensmittel spielten in den Vergaberichtlinien selten eine prominente Rolle. Der alte Rahmen, der von der Logik des Binnenmarkts geprägt war, behandelte ein Kilogramm Karotten genauso wie ein Kilogramm Stahl: Der Auftrag ging an denjenigen, der den niedrigsten Preis anbot. Das PPA nennt nun die Lebensmittelbeschaffung direkt und erkennt an, dass Bio-Produkte Umwelt- und Sozialzielen dienen können, ein Schritt, den die IFOAM als bedeutsam erachtet, auch wenn der Wortlaut weit davon entfernt ist, den Kauf von Bio-Produkten vorzuschreiben.
Die Logik ist einfach. Öffentliches Geld, so das Argument, sollte öffentliche Güter kaufen. Wenn ein Stadtrat sein Catering-Budget für Bio-Hülsenfrüchte aus einer regionalen Genossenschaft ausgibt, anstatt für konventionell angebaute Importe, unterstützt er kürzere Lieferketten, reduziert den Pestizideintrag und hält das Geld in der Region. Dóra Drexler, Präsidentin von IFOAM Organics Europe, formulierte das Argument in Begriffen der Externalitäten: Nachhaltige Beschaffung erzeugt ökologische, soziale und wirtschaftliche Vorteile, die beim Kauf billiger Lebensmittel ignoriert werden.
Bestes Preis-Leistungs-Verhältnis ersetzt den niedrigsten Preis
Die wichtigste Veränderung im PPA ist das Ende des niedrigsten Preises als Standardvergabekriterium. Nach den bisherigen Regeln konnten öffentliche Einkäufer qualitätsbasierte Kriterien verwenden, mussten dies aber begründen. Der Standard war allein der Preis, was es für Beschaffungsbeamte riskant machte, Bio- oder lokal bezogene Produkte zu bevorzugen, so stark die Argumente im weiteren Sinne auch sein mochten.
Das PPA ersetzt diesen Standard durch das beste Preis-Leistungs-Verhältnis (Best-Price Quality Ratio, BPQR), das von den Einkäufern verlangt, den Preis gegen Qualitätsfaktoren abzuwägen. Eduardo Cuoco, Direktor von IFOAM Organics Europe, nannte die Änderung bedeutsam und stellte fest, dass sie öffentlichen Einkäufern und nationalen Behörden mehr Spielraum gibt, qualitativ hochwertige Produkte wie Bio-Produkte zu bevorzugen.
In der Praxis könnte der Wechsel jedoch weniger dramatisch ausfallen, als er klingt. Das Konzept des BPQR existiert seit Jahren in den EU-Vergaberichtlinien. Was sich ändert, ist sein Status von einer Option zum Standard. Ob dies das Verhalten in Rathäusern und Regionalbehörden auf dem Kontinent verändert, hängt davon ab, wie das Verhältnis interpretiert wird und ob Qualität so definiert wird, dass sie Umwelt- und Sozialstandards einschließt.
Die Gesundheitsbehauptung im Verhältnis 35 zu 1
Die IFOAM verweist auf Fallstudien, die darauf hindeuten, dass jeder Euro, der als Einmalinvestition in die nachhaltige Lebensmittelbeschaffung investiert wird, jährlich bis zu 35 Euro an Gesundheitskosten einsparen kann. Die Zahl ist bemerkenswert, und Drexler nutzte sie, um zu argumentieren, dass öffentliches Geld, das für Bio-Lebensmittel ausgegeben wird, sich durch die Verringerung ernährungsbedingter Krankheiten vielfach amortisiert.
Diese Behauptung verdient eine genaue Prüfung. Die Zahl von 35 Euro scheint aus spezifischen Pilotprojekten zu stammen, und die IFOAM hat ihre Aussage nicht mit der zugrunde liegenden Methodik veröffentlicht. Die Public-Health-Ökonomie ist voll von ehrgeizigen Kosteneinsparungsverhältnissen, die bei genauerer Betrachtung zusammenbrechen, insbesondere wenn einmalige Studien auf verschiedene Gesundheitssysteme verallgemeinert werden. Die Richtung des Arguments, dass besseres Essen in Institutionen chronische Krankheiten reduziert, ist plausibel. Der genaue Multiplikator ist schwerer zu überprüfen.
Ausnahmeklauseln und vage Definitionen
Die Begeisterung der IFOAM wird durch das gemildert, was sie als zwei wesentliche Schwächen im PPA ansieht. Erstens wird das BPQR durch weitreichende Ausnahmeklauseln untergraben, die es Einkäufern ermöglichen, in Umständen, die der Entwurf nicht eng definiert, auf Kriterien des niedrigsten Preises zurückzugreifen. Wenn ein Beschaffungsbeamter eine Ausnahme geltend machen kann, sobald die Bio-Option mehr kostet, wird die Standardregel in der Praxis optional.
Zweitens ist die Definition von "Qualität" im BPQR zu vage, um zu garantieren, dass Umwelt- und Sozialstandards in jedem öffentlichen Beschaffungsvertrag eine Rolle spielen. Ohne eine klare Definition könnte Qualität Geschmack, Aussehen oder Haltbarkeit bedeuten und nicht etwa Bio-Zertifizierung, faire Arbeitspraktiken oder einen niedrigen CO2-Fußabdruck. Die IFOAM argumentiert, dass das Fehlen einer präzisen Definition die Tür für Auslegungen öffnet, die der Bestimmung ihre beabsichtigte Wirkung nehmen.
Kein Weg zu bindenden Standards
Vielleicht ist die weitreichendste Kritik, dass das PPA keinen Mechanismus dafür vorsieht, dass Umwelt- oder Sozialkriterien in Zukunft bindend werden. Der aktuelle Entwurf setzt eine Richtung, baut aber keine Startbahn. Die EU-Gesetzgebung nutzt oft einen zweistufigen Ansatz: einen ersten Rahmen, gefolgt von delegierten oder Durchführungsrechtsakten, die Präzisierung bringen. Die IFOAM stellt fest, dass das PPA keine solche Bestimmung enthält, was bedeutet, dass der Übergang von der freiwilligen Förderung zu verbindlichen Standards neuer Gesetzgebung bedarf.
Das ist wichtig, weil freiwillige Ansätze zur grünen öffentlichen Beschaffung in der EU ungleichmäßige Ergebnisse gebracht haben. Einige Mitgliedsstaaten, namentlich Dänemark und Schweden, betreiben seit Jahren ehrgeizige Bio-Beschaffungsprogramme. Andere haben fast nichts getan. Ohne bindende Schwellenwerte wird die Lücke zwischen der nord- und südeuropäischen Praxis voraussichtlich fortbestehen.
Was dies für Landwirte und Lieferketten bedeutet
Die IFOAM betrachtet das PPA ebenso als Frage der Lebensmittelsouveränität wie als Beschaffungsreform. Eine stabile öffentliche Nachfrage nach Bio-Produkten stärkt, so das Argument, die wirtschaftliche Lebensfähigkeit der Landwirte und verringert die Abhängigkeit von importierten Betriebsmitteln wie synthetischen Düngemitteln und Tierfutter. Das Argument hat Gewicht: Die EU importiert erhebliche Mengen an Tierfutter und Bio-Rohstoffen, die im Inland produziert werden könnten, wenn die Nachfragesignale klarer wären.
Doch die Auswirkung des PPA auf Landwirte hängt ganz davon ab, ob öffentliche Einkäufer ihr Einkaufsverhalten tatsächlich ändern. Ein Rahmen, der den Bezug von Bio-Produkten fördert, aber Ausnahmen zulässt und "Qualität" undefiniert lässt, dürfte zu wenig Veränderung in der Praxis führen. Landwirte, die in Erwartung öffentlicher Aufträge auf Bio-Produktion umstellen, könnten sich im Wettbewerb mit konventionellen Lieferanten wiederfinden, die unter einer Ausnahmeregelung preislich unterbieten.
Erwähnte Personen
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Dóra Drexler
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Eduardo Cuoco
Organisationen
IFOAM Organics Europe
