Der Europäische Rechnungshof hat bestätigt, was Zollbeamte und Public-Health-Experten seit Jahren vermuten: Der illegale Tabakhandel in der Europäischen Union wird nun im Inland betrieben. Ein diese Woche veröffentlichter Bericht kommt zu dem Schluss, dass groß angelegte Zigarettenfabriken unter der Leitung organisierter Kriminalität mittlerweile in fast jedem Mitgliedstaat operieren. Sie produzieren etwa jede zehnte in der Union konsumierte Zigarette und entziehen den öffentlichen Finanzen schätzungsweise 13 Milliarden Euro pro Jahr.
Diese Verschiebung ist struktureller Natur. Jahrzehntelang war das vorherrschende Modell der Schmuggel: Container, die in Häfen umgeleitet wurden, Lkw mit doppelten Böden, Koffer, die über Grenzen transportiert wurden. Das gibt es immer noch, aber den Rechnungsprüfern zufolge wurde dies von der inländischen Produktion überholt. Kriminelle Netzwerke haben erkannt, dass der Bau von Fabriken innerhalb der EU die Lieferketten verkürzt, das Beschlagnahmungsrisiko senkt und sie näher an ihre Kunden bringt.
Fabriken, die legalen Werken in nichts nachstehen
Das Ausmaß einiger Operationen ist alarmierend. Die belgische Polizei hat im vergangenen Jahr eine Anlage demontiert, die vier Produktionslinien im Dauerbetrieb betrieb, von denen jede eine Million Zigaretten pro Stunde produzieren konnte. Fünfzig Arbeiter hielten den Betrieb aufrecht. In Spanien ergab eine Razzia auf der bisher größten entdeckten Anlage drei Millionen Packungen im Wert von 15 Millionen Euro, fünf Tonnen Rohtabak im Wert von 5 Millionen Euro und zwanzig Festnahmen. Ihre Produktion hatte bereits sechs EU-Länder erreicht. Französische Behörden lösten im vergangenen Monat eine grenzüberschreitende Zelle auf, die Lille belieferte und seit Dezember 120 Lieferungen von jeweils 7.500 Packungen durchgeführt hatte.
Es handelt sich nicht um provisorische Werkstätten. Die Rechnungsprüfer beschreiben hochentwickelte Ausrüstung, erfahrene Techniker und Produktionszyklen von zwei bis vier Monaten, bevor ein Standort verlegt wird. Banden verteilen die Produktion auf mehrere Standorte, oft in Grenzregionen, und passen Marken für einzelne nationale Märkte an. Sie entwickeln sogar neue Produkte, um der Entdeckung zu entgehen.
Gesundheitspolitik untergraben
Der finanzielle Verlust ist nur ein Teil des Schadens. Billige illegale Zigaretten untergraben die Steuer- und Preispolitik, die die Raucherquoten in ganz Europa gesenkt hat. Durch künstlich niedrige Preise macht der Schwarzmarkt Tabak für junge Menschen und einkommensschwache Gruppen leichter zugänglich, also genau für die Kohorten, die Public-Health-Strategien schützen sollen. Der Europäische Rechnungshof stellt fest, dass der legale Tabakkonsum zwar weiter sinkt, der illegale Anteil jedoch stetig auf 8,8 % der gesamten Zigaretten im Jahr 2023 gestiegen ist, dem jüngsten Jahr, für das vergleichbare Daten vorliegen.
Ein Flickwerk von Gesetzen, das Kriminelle ausnutzen
Die Rechnungsprüfer machen unmissverständlich klar, warum das Problem weiterhin besteht. Das europäische Recht in diesem Bereich ist nicht harmonisiert. Die Definitionen von Straftaten, Strafmaßschwellen und Ermittlungsbefugnisse unterscheiden sich von Hauptstadt zu Hauptstadt. Der Informationsaustausch zwischen den nationalen Behörden ist lückenhaft. Kriminelle verlagern ihre Aktivitäten einfach in die nachsichtigste Gerichtsbarkeit, oft nur ein paar Kilometer hinter der Grenze. Wie Petri Sarvamaa, das für den Bericht zuständige Mitglied des Europäischen Rechnungshofs, formulierte: "Kriminelle, die in den illegalen Tabakhandel verwickelt sind, sind nicht deshalb erfolgreich, weil Europa keine Gesetze hat, sondern weil es Lücken in der Koordination, dem Informationsaustausch und der Durchsetzung gibt. Die organisierte Kriminalität hat eine Strategie. Wir brauchen auch eine."
Die EU und die meisten Mitgliedstaaten haben Maßnahmen ergriffen: gemeinsame Zolloperationen, Ermittlungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) und das Track-and-Trace-System für Tabak, das durch die Tabakprodukterichtlinie von 2014 vorgeschrieben wurde. Die Rechnungsprüfer halten diese jedoch für ungleichmäßig und unzureichend koordiniert. Das Track-and-Trace-System gilt beispielsweise nur für die legale Produktion. Es erfasst weder den Rohtabak noch die Maschinen, die in die illegalen Produktionslinien eingespeist werden.
Datenlücken verbergen das wahre Ausmaß
Selbst die Hauptzahlen sind mit einem Vorbehalt verbunden. Der Europäische Rechnungshof betont, dass Informationen über Umfang, Struktur und wirtschaftliche Auswirkungen des Handels "unvollständig und unzuverlässig" bleiben. Die Mitgliedstaaten nutzen unterschiedliche Methoden zur Schätzung des illegalen Konsums. Einige stützen sich auf Leerpackungs-Erhebungen, andere auf Steuerausfallsmodelle, einige wenige auf Beschlagnahungsquoten. Der Wert von 8,8 % ist das beste verfügbare Aggregat, aber die tatsächliche Zahl könnte höher sein. Der Einnahmeverlust von 13 Milliarden Euro ist eine Hochrechnung auf Basis dieses Anteils und keine direkte Messung.
Was eine koordinierte Reaktion erfordern würde
Der Bericht enthält keinen Vorschlag für eine einzige gesetzgeberische Lösung, aber die Implikationen sind eindeutig. Eine Harmonisierung der Straftatdefinitionen und Mindeststrafen würde die regulatorische Arbitrage beseitigen. Eine verpflichtende EU-weite Informationsplattform, die Beschlagnahmungsdaten, Bewegungen von Produktionsausrüstung und Finanzströme teilt, würde die Informationslücken schließen. Eine Ausweitung der Track-and-Trace-Pflichten auf Rohtabak und Industriemaschinen würde es erschweren, neue Produktionslinien auszurüsten. Und ein eigenes operatives Budget für gemeinsame Ermittlungsteams anstelle von Ad-hoc-Beiträgen würde den Strafverfolgungsbehörden die Ausdauer verleihen, über die kriminelle Netzwerke bereits verfügen.
Die abschließende Feststellung der Rechnungsprüfer macht nachdenklich: Der Handel ist keine Ansammlung nationaler Probleme, sondern ein einziger EU-weiter Markt, der von Netzwerken betrieben wird, die bereits als Block agieren. Solange die Strafverfolgung nicht ebenso agiert, werden die Fabriken weiterhin umziehen, die Steuerausfälle werden sich weiter vergrößern und der Preis für eine Packung Zigaretten wird eine politische Entscheidung bleiben, die von der organisierten Kriminalität für Millionen Europäer getroffen wird.
Erwähnte Personen
Organisationen
European Court of Auditors · European Commission
