Der Präsident des Europäischen Rates, António Costa, beginnt am 25. August eine diplomatische Rundreise durch die EU-Hauptstädte, um den Stillstand beim nächsten Sieben-Jahres-Haushalt der Union zu überwinden, bevor ein voller Wahlkalender 2027 eine Einigung politisch unmöglich macht. Der Mehrjährige Finanzrahmen (MFR) 2028-2034 in Höhe von zwei Billionen Euro bleibt zwischen einer Koalition von Nettozahlern, die tiefe Ausgabenkürzungen fordert, und einer größeren Gruppe von Empfängerländern blockiert, die darauf besteht, dass Kohäsions-, Verteidigungs- und Wettbewerbsfähigkeitsprogramme nicht gekürzt werden dürfen.
Costa sagte Journalisten, die Einigung über den MFR stehe „über allen anderen“ als die wichtigste Entscheidung, die der Union in diesem Jahr bevorstehe. Seine Reiseroute beginnt in der Slowakei und führt dann nordwärts durch Mitteleuropa und in die baltischen Staaten. Schweden ist das einzige Mitgliedsland, das im ersten Abschnitt ausgelassen wird, eine bewusste Entscheidung angesichts der Parlamentswahl dort im nächsten Monat. Der Ratspräsident stellte die Tour als Versuch dar, „die Prioritäten der europäischen Staats- und Regierungschefs und der Bürger, die sie vertreten,“ zu verstehen. Doch der eigentliche Zweck ist auszuloten, wo ein Kompromiss gefunden werden könnte, bevor Irland, das die rotierende Ratspräsidentschaft innehat, beim Europäischen Rat im Oktober eine neue Verhandlungsbox vorlegt.
Die beiden Lager und die Zahlen dazwischen
Auf der einen Seite stehen die sogenannten sparsamen Länder. Deutschland hat signalisiert, dass es die Streichung von Hunderten Milliarden Euro aus den ursprünglichen Vorschlägen der Kommission wünscht, während die Niederlande die im Juni während der zyprischen Ratspräsidentschaft zirkulierte „Negobox“ wegen ihres Ausgabenniveaus als „No-Go-Box“ bezeichnete. Österreich, Dänemark und Schweden ordnen sich im Allgemeinen diesem Lager zu und argumentieren, dass die nationalen Haushalte unter Druck stünden und die EU mit weniger Mitteln mehr leisten müsse.
Ihnen gegenüber steht das Bündnis „Freunde der Kohäsion“, dem mittlerweile 16 Mitgliedstaaten angehören, darunter Italien, Polen, Griechenland, Spanien, Portugal und die meisten mittel- und osteuropäischen Länder. Ihre Position ist, dass Kürzungen die europäische Wirtschaft genau dann untergraben würden, wenn die Union sich zu höheren Verteidigungsausgaben, einer Wettbewerbsfähigkeitsagenda und zum grünen Wandel verpflichtet hat. Polen und Rumänien, die beiden größten Nettoempfänger, haben sich besonders deutlich geäußert: Jede Kürzung der Kohäsionsmittel würde, so argumentieren sie, den politischen Kompromiss verletzen, der ihrem Beitritt zugrunde lag.
Die Arithmetik ist schonungslos. Das Referenzszenario der Kommission für den Zeitraum 2028-2034 liegt bei rund 1,1 Prozent des Bruttonationaleinkommens der EU, was in heutigen Preisen etwa zwei Billionen Euro entspricht. Die deutsche Forderung nach Kürzungen in Höhe von „Hunderten Milliarden“ würde eine Reduzierung von 10 bis 15 Prozent implizieren, eine Zahl, die die Kohäsionsgruppe als existenziell betrachtet. Vom Team der irischen Präsidentschaft wird erwartet, dass es einen Korridor näher an 1,05 Prozent des BNE vorstellt, doch selbst das würde erfordern, dass die vier sparsamen Länder höhere Beiträge akzeptieren als sie öffentlich in Betracht gezogen haben.
Irlands Präsidentschaft und die Oktober-Frist
Thomas Byrne, Irlands Minister für europäische Angelegenheiten, bezeichnete die kommenden Monate als Chance, „die Partnerschaft“ zwischen Rat und Parlament zu „stärken“ und parallel „die bestmögliche Beziehung zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich“ zu gestalten. Seine unmittelbarere Aufgabe ist der MFR. Irische Beamte haben angedeutet, dass sie Ende September eine überarbeitete Verhandlungsbox zirkulieren lassen werden, mit dem Ziel einer substantiellen Diskussion beim Europäischen Rat am 16. und 17. Oktober. Es wird nun erwartet, dass dieser Gipfel zwei volle Tage dauert, ein Zeichen dafür, dass die Staats- und Regierungschefs mit einer langwierigen Sitzung rechnen.
Die irische Präsidentschaft hat zudem bei den Hauptstädten diskret auf der Einnahmeseite sondiert. Der aktuelle MFR stützt sich stark auf nationale Beiträge (BNE-basierte Eigenmittel) und ein bescheidenes Paket an Eigenmitteln: eine Kunststoffverpackungsabgabe, einen CO2-Grenzausgleichsmechanismus und eine statistische Eigenmittelquelle. Die Kommission hat vorgeschlagen, dies um Einnahmen aus dem Emissionshandelssystem, eine Digitaldienstleistungssteuer und eine Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage zu erweitern. Keiner dieser Vorschläge wurde bislang vereinbart.
Die rote Linie des Parlaments: Eigenmittel vor Zustimmung
Die Zustimmung des Europäischen Parlaments ist für die MFR-Verordnung rechtlich erforderlich, und dessen Verhandlungsleiter für die christdemokratische Europäische Volkspartei, Siegfried Mureșan, hat die Position des Hauses deutlich gemacht. Das Parlament werde sich weigern, einen Haushalt zu billigen, der keine angemessenen neuen Eigenmittel enthalte, sagte er. Eine Digitalwirtschaftsabgabe gilt als „vielversprechendster“ Kandidat, neben den Vorschlägen der Kommission zu CO2-Emissionen, Tabak und Elektroschrott.
Mureșans Haltung spiegelt einen breiteren Konsens im Parlament wider, dass die fiskalische Architektur der EU nicht weiter von nationalen Vetos bei den Beiträgen abhängig bleiben kann. Der Rahmen 2021-2027 wurde erst gelöst, nachdem ein Konditionalitätsmechanismus zur Rechtsstaatlichkeit angefügt worden war; diesmal liegt der Hebel bei den Einnahmen. Ohne neue Eigenmittel, so argumentiert das Parlament, könne die Union weder die im Rahmen von NextGenerationEU genehmigten Kreditaufnahmen finanzieren noch glaubwürdig strategische Autonomie in Verteidigung und Technologie beanspruchen.
Die Wahl-Uhr tickt
Die Dringlichkeit, die Costa ausstrahlt, wird durch einen Kalender angetrieben, der kaum Spielraum lässt. Nationale Wahlen sind 2027 in Frankreich, Spanien, Griechenland, Estland, Italien, Polen und der Slowakei geplant oder werden erwartet, in sieben der 27 Mitgliedstaaten, darunter vier der fünf größten Volkswirtschaften. Ein Regierungswechsel in einem dieser Länder könnte Positionen wieder aufs Tapet bringen, deren Aushandlung Monate gedauert hat. In Polen würde eine mögliche Rückkehr von Recht und Gerechtigkeit die Kohäsionslinie voraussichtlich verhärten; in Frankreich würde ein Durchbruch des Rassemblement National sowohl die Einnahmen- als auch die Ausgabenseite verkomplizieren.
An den Vorbereitungen beteiligte Beamte sprechen von einem „Abgrund“, falls der Rahmen nicht vor der Sommerpause 2027 verabschiedet wird. Die MFR-Verordnung muss in nationales Recht überführt werden, sektorspezifische Programme müssen ausgehandelt und Verwaltungsbehörden benannt werden. Diese Implementierungskette dauert mindestens sechs Monate. Eine Verzögerung bis 2028 würde bedeuten, dass die neuen Programme verspätet starten, was Forschungsförderung, Regionalprojekte und Agrarzahlungen in der gesamten Union beeinträchtigen würde.
Verteidigung und Wettbewerbsfähigkeit als neue Ausgabentreiber
Was diese MFR-Verhandlung von früheren Runden unterscheidet, ist die ausdrückliche Verknüpfung mit Verteidigung und Wettbewerbsfähigkeit. Der Wettbewerbsfähigkeitskompass der Kommission, die Europäische Verteidigungsindustriestrategie und der bevorstehende Europäische Verteidigungsfonds setzen alle einen haushalterischen Spielraum voraus, den die derzeitige Obergrenze nicht bietet. Deutschlands Insistieren auf Kürzungen kollidiert direkt mit der öffentlichen Selbstverpflichtung seiner Regierung, die Verteidigungsausgaben auf zwei Prozent des BIP zu erhöhen und eine europäische Säule innerhalb der NATO zu unterstützen.
Dieser Widerspruch ist in Paris und Warschau nicht unbemerkt geblieben. Französische Beamte argumentieren, dass ein bei 1,0 Prozent des BNE eingefrorener Haushalt den Strategischen Kompass zu einer Papiertigerübung machen würde. Polnische Diplomaten weisen darauf hin, dass die Europäische Friedensfazilität, die militärische Hilfen für die Ukraine erstattet, bereits Aufstockungen außerhalb des MFR erfordert hat; solche Ausgaben in den Rahmen zu integrieren würde eine höhere Obergrenze erfordern, nicht eine niedrigere.
Die Einnahmeoptionen auf dem Tisch
Die Eigenmittel-Debatte hat sich auf drei gangbare Kandidaten verengt. Eine Digitalwirtschaftsabgabe, die sich am OECD-Säule-Eins-Abkommen orientiert, könnte nach vollständiger Einführung jährlich fünf bis sieben Milliarden Euro einbringen. Die Ausdehnung des EU-Emissionshandelssystems auf den See- und Gebäudesektor mit einem Anteil der Einnahmen für den Haushalt könnte zehn bis zwölf Milliarden Euro generieren. Eine statistische Eigenmittelquelle auf Basis einer harmonisierten Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage (BEFIT) bleibt technisch komplex, ist aber für das Parlament politisch attraktiv, weil sie eine direkte Verbindung zwischen dem Binnenmarkt und den Finanzen der Union schafft.
Die sparsamen Länder haben sich historisch jeder Eigenmittelquelle widersetzt, die einer bundesstaatlichen Steuer ähnelt. Die Niederlande und Deutschland haben eine Finanztransaktionssteuer ein Jahrzehnt lang blockiert. Ihre Bereitschaft, eine Digitalabgabe zu akzeptieren, könnte davon abhängen, ob sie als Beitrag zur Integrität des Binnenmarktes und nicht als Transfermechanismus gerahmt wird. Irland, als wichtiger Nutznießer digitaler Investitionen, ist zurückhaltend, hat aber ein eng definiertes Instrument nicht ausgeschlossen.
Wie es weitergeht
Costas Tour endet Ende September. Die irische Präsidentschaft legt dann ihre Kompromissbox vor. Der Europäische Rat im Oktober wird zeigen, ob die Staats- und Regierungschefs sich gleichzeitig auf eine Eckzahl und ein Einnahmepaket einigen können. Falls nicht, sind für November und Dezember außerordentliche Gipfeltreffen vorgesehen. Die Abstimmung des Parlamentsausschusses über sein Verhandlungsmandat ist für Anfang November angesetzt, mit einer Bestätigung im Plenum vor Jahresende. Die einzige Gewissheit ist, dass das Patt, Deutschland fordert Kürzungen, die Kohäsionsgruppe fordert Schutz, das Parlament fordert Einnahmen, so nicht halten lässt. Vor 2027 wird etwas brechen.
Erwähnte Personen
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Siegfried Mureșan
Organisationen
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