Die Europäische Kommission hat am Donnerstag eine umfassende Strategie vorgestellt, um die Integration der neun Regionen in äußerster Randlage der EU zu vertiefen. Sie bietet gezielte Ausnahmen in der Steuer-, Agrar- und Migrationspolitik an, die dazu dienen sollen, ihren strukturellen Nachteilen entgegenzuwirken. Die Ankündigung erfolgte kaum eine Woche, nachdem die spanische Regierung klargemacht hatte, dass sie sich dafür einsetzen will, dass Ceuta und Melilla, die beiden spanischen Enklaven an der nordafrikanischen Küste, denselben Rechtsstatus erhalten.
Was die Kommission vorschlägt
Der von Exekutiv-Vizepräsident Raffaele Fitto vorgestellte Entwurf umfasst Französisch-Guayana, Guadeloupe, Martinique, Mayotte, La Réunion und Saint-Martin (Frankreich), die Azoren und Madeira (Portugal) sowie die Kanarischen Inseln (Spanien). Diese Gebiete, in denen rund fünf Millionen Menschen leben, werden nach Artikel 349 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU als Gebiete anerkannt, die unter Einschränkungen, Abgelegenheit, Insellage, geringer Größe, schwieriger Topografie und Klima leiden, was eine Sonderbehandlung rechtfertigt. Die neue Strategie geht über frühere Mitteilungen hinaus, indem sie ihre Entwicklung explizit mit den geostrategischen Interessen der EU verknüpft.
Konkrete Maßnahmen umfassen die Ausweitung der Flexibilität bei staatlichen Beihilfen für regionale Investitionen, die Anpassung der Regeln der gemeinsamen Agrarpolitik an die lokalen Produktionsbedingungen und, vielleicht am bedeutsamsten, die Änderung der Einwanderungs- und Asylverfahren für die französischen Gebiete in der Karibik und im Indischen Ozean, die außerhalb des Schengen-Raums liegen, aber einen starken Anstieg irregulärer Ankünfte verzeichnen. Die Kommission argumentiert, dass der aktuelle Rechtsrahmen diese Gebiete Migrationsdrücken aussetzt, die sie nicht allein bewältigen können.
Spaniens paralleler Vorstoß für Ceuta und Melilla
Das Manöver von Madrid fügt eine Ebene politischer Komplexität hinzu. Ceuta und Melilla sind keine Inseln, noch sind sie im geografischen Sinne, den der Vertrag vorsieht, ultraperipher; sie sind kontinentale afrikanische Gebiete, die an Marokko grenzen. Ihr aktueller Status ist der spanischer Städte mit denselben Rechten und Pflichten wie jeder andere Teil des Staatsgebiets, wenn auch mit einem spezifischen Zollregime. Ihnen den Status einer Region in äußerster Randlage zu gewähren, würde eine Vertragsänderung oder zumindest einen einstimmigen Beschluss des Rates erfordern, der Artikel 349 weitreichend auslegt, wogegen sich mehrere Mitgliedstaaten in der Vergangenheit ausgesprochen haben.
Das spanische Argument stützt sich auf funktionale Äquivalenz: Beide Enklaven stehen unter akutem Migrationsdruck, haben eine hohe Jugendarbeitslosigkeit und eine wirtschaftliche Abhängigkeit von grenzüberschreitenden Strömen, die durch diplomatische Spannungen mit Marokko gestört wurden. Im Jahr 2024 wurden an den Landgrenzen der beiden Enklaven mehr als 15.000 irreguläre Einreisen verzeichnet, laut Daten von Frontex. Spanische Beamte machen geltend, dass das Instrumentarium, das den Kanarischen Inseln zur Verfügung steht, einschließlich spezifischer EU-Finanzierungstöpfe und Flexibilität bei staatlichen Beihilfen, logischerweise auf Ceuta und Melilla ausgedehnt werden sollte.
Migration und die Schengen-Lücke
Die Migrationsdimension ist der Bereich, in dem sich der Vorschlag der Kommission und Spaniens Ambitionen am direktesten überschneiden. Die sechs französischen Regionen in äußerster Randlage liegen außerhalb des Schengen-Raums, was bedeutet, dass sie nationale Visapolitiken anwenden, aber an das EU-Asylrecht gebunden sind. Das schafft ein Paradoxon: Sie nehmen Asylbewerber auf, die nach der Dublin-Verordnung nicht auf das französische Festland übergestellt werden können, da die Verordnung für sie nicht gilt, dennoch fehlt ihnen die Aufnahmeinfrastruktur der kontinentalen Mitgliedstaaten. Mayotte insbesondere hat in zwei Jahrzehnten eine Verdopplung seiner Bevölkerung erlebt, was weitgehend auf irreguläre Migration aus den benachbarten Komoren zurückzuführen ist.
Die Antwort der Kommission ist ein maßgeschneidertes Rechtsinstrument, das schnellere Rückführungen, verstärkte Unterstützung durch EU-Agenturen und Lastenteilungsmechanismen mit den Festlandmitgliedstaaten ermöglichen würde. Würde es auf Ceuta und Melilla ausgeweitet, würde ein solches Instrument faktisch eine neue Kategorie der EU-Außengrenze schaffen: Landgrenzen auf dem afrikanischen Kontinent mit maßgeschneiderten Asylregeln. Diese Aussicht hat bereits Skepsis bei den nördlichen Mitgliedstaaten hervorgerufen, die einen Präzedenzfall befürchten.
Geostrategische Einordnung und die atlantische Dimension
Fittos Wortwahl, "europäische Tore", die zu "Handel, Sicherheit, Verteidigung und Außenpolitik" beitragen, signalisiert einen Wandel von der Kohäsions- zur Außenpolitik. Die Kanarischen Inseln und die Azoren liegen an kritischen atlantischen Seewegen; Französisch-Guayana beherbergt den Weltraumbahnhof der EU; La Réunion und Mayotte verankern die Präsenz der EU im Indischen Ozean. Die Kommission macht zunehmend deutlich, dass diese Gebiete Vermögenswerte im Wettbewerb um Einfluss mit China, Russland und der Türkei in Afrika und im Indopazifik sind.
Diese Einordnung ist nicht neu, die Mitteilung von 2017 zu den Regionen in äußerster Randlage erwähnte bereits ihren strategischen Wert, aber der aktuelle geopolitische Moment verleiht ihr Dringlichkeit. Die Globale-Gateway-Investitionsstrategie der EU, ihre Partnerschaft mit der Afrikanischen Union und die Notwendigkeit, kritische Rohstofflieferketten zu sichern, lassen sich allesamt auf Gebiete abbilden, die bis vor kurzem in erster Linie als innenpolitische Kohäsionsherausforderungen behandelt wurden.
Rechtliche und politische Hürden
Jede formelle Ausweitung des Status der Region in äußerster Randlage auf Ceuta und Melilla steht vor drei Hindernissen. Erstens bezieht sich der Vertragstext auf "Regionen", die "geografisch von Europa entfernt" sind, eine Beschreibung, die auf Inseln im Atlantik und Indischen Ozean weniger unpassend zutrifft als auf Gebiete auf dem afrikanischen Festland. Zweitens erhebt Marokko Anspruch auf die Souveränität über beide Enklaven und würde eine Aufwertung auf EU-Ebene fast sicher als Provokation betrachten. Drittens müsste das Europäische Parlament zustimmen, und Abgeordnete mehrerer Fraktionen haben sich zuvor gegen jeden Schritt ausgesprochen, der als Festigung der Präsenz Spaniens in Nordafrika ausgelegt werden könnte.
Ein wahrscheinlicheres Ergebnis ist ein maßgeschneidertes regulatorisches Paket, das die praktischen Vorteile des Status einer Region in äußerster Randlage widerspiegelt: Zugang zum Agrarprogramm POSEI, spezifische EFRE-Zuweisungen, Ausnahmen bei staatlichen Beihilfen, ohne die formelle Bezeichnung. Die Kommission hat diesen Ansatz zuvor angewendet, insbesondere für die Ägäischen Inseln, die unter Migrationsdruck stehen, obwohl diese Maßnahmen vorübergehend und krisenbedingt waren.
Geld und der nächste Haushaltszyklus
Der Finanzrahmen wird als Teil des nächsten Mehrjährigen Finanzrahmens (2028 bis 2034) verhandelt. Die aktuelle Zuweisung für Regionen in äußerster Randlage im Rahmen der Kohäsionspolitik beläuft sich auf rund 13 Milliarden Euro für 2021 bis 2027, einschließlich der spezifischen zusätzlichen Zuweisung. Die Kommission hat noch keine Zahl für die erweiterte Strategie genannt, aber Fitto deutete an, dass die anstehende Haushaltsüberprüfung "die erneuerte Ambition widerspiegeln" werde. Es wird erwartet, dass spanische Verhandler einen parallelen Rahmen für Ceuta und Melilla fordern, mit dem Argument, dass die Kosten des Nichtstuns, im Bereich Migrationsmanagement, sozialer Kohäsion und Grenzsicherheit, die Kosten gezielter Investitionen übersteigen.
Erwähnte Personen
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Raffaele Fitto
Organisationen
European Commission · European Parliament · Council of the European Union
