EU bereitet Diversifizierungsgesetz vor, um globale Lieferketten weg von China umzugestalten

Die Europäische Kommission arbeitet an einem Diversifizierungsgesetz, das Unternehmen, die im Binnenmarkt tätig sind, verpflichten würde, ihre Abhängigkeit von einem einzelnen Land bei kritischen Inputs zu begrenzen. Die Maßnahme befindet sich noch in einem frühen Stadium der Vorbereitung und stellt den bislang direktesten Versuch dar, die "De-Risking"-Rhetorik der EU in verbindliche rechtliche Pflichten zu übersetzen. Wird es angenommen, würde dies einen Wechsel von freiwilligen Unternehmensstrategien zu regulatorischen Vorgaben markieren und die Position der EU als weltweit größter kombinierter Händler nutzen, um globale Beschaffungsmuster umzugestalten.

Wie sich der Brüssel-Effekt wandelt

Die Rechtswissenschaftlerin Anu Bradford prägte den Begriff "Brüssel-Effekt", um zu beschreiben, wie EU-Regulierungen zu globalen Standards werden, weil ausländische Unternehmen die EU-Regeln einhalten, statt den Zugang zum Binnenmarkt zu verlieren. Die Datenschutz-Grundverordnung und der Carbon Border Adjustment Mechanism sind die kanonischen Beispiele: Nicht-europäische Unternehmen passen ihre Praktiken weltweit an, um EU-Anforderungen zu genügen. Das geplante Diversifizierungsgesetz funktioniert anders. Statt Produkt- oder Verfahrensstandards zu setzen, die ausländische Produzenten erfüllen müssen, würde es beschränken, wie europäische Unternehmen ihre eigenen Lieferketten organisieren, wo sie einkaufen, wie viel sie aus jedem Land beziehen und welche Partner sie als hinreichend zuverlässig qualifizieren.

Dieser nach innen gerichtete Mechanismus ist bedeutsam, weil die EU 14,8 % der gesamten chinesischen Exporte absorbiert, rund 20 % der US-Exporte und als Primärmarkt für ASEAN-Volkswirtschaften dient. Diese Kaufkraft gibt Brüssel einen Hebel über unternehmerische Beschaffungsentscheidungen, den keine andere Jurisdiktion bieten kann. Wenn die Kommission signalisiert, dass Konzentrationsrisiko ein regulatorisches Anliegen ist, passen Vorstandsetagen von München bis Mailand ihre Beschaffungsstrategien entsprechend an.

Der Flaschenhals bei kritischen Mineralien

Der unmittelbare Anlass für das Gesetz ist Chinas Dominanz bei kritischen Mineralien. Die EU bezieht etwa 96 % ihrer Magnesiumimporte aus China, das auch rund 90 % der weltweiten Magnesiumproduktion kontrolliert. Ähnliche Konzentration besteht bei Seltenen Erden, der Lithiumverarbeitung und anderen Inputs, die für die grüne und digitale Wende unverzichtbar sind. Diversifizierung ist nicht bloß eine Frage neuer Handelsabkommen; sie erfordert den Aufbau alternativer Förder-, Raffinier- und Verarbeitungskapazitäten, die derzeit nicht im nötigen Maßstab existieren.

Die Internationale Energieagentur schätzt, dass das Schließen der Lücke in den Lieferketten kritischer Mineralien allein zusätzliche Investitionen von 23,6 Billionen US-Dollar über die nächsten 25 Jahre erfordern würde. Diese Summe übersteigt bei weitem die bestehenden industriepolitischen Töpfe der EU. Der Critical Raw Materials Act, der 2024 in Kraft trat, setzt Benchmarks für heimische Förderung, Verarbeitung und Recycling, verpflichtet Unternehmen aber nicht zu deren Einhaltung. Das Diversifizierungsgesetz würde durch rechtlich durchsetzbare Konzentrationsgrenzen Zähne erhalten.

Aufbau eines Netzes alternativer Partner

In den vergangenen zwei Jahren hat die Kommission Handelsverhandlungen mit sogenannten "Mittelmächten" beschleunigt, also Ländern, die wirtschaftlich groß genug sind, um zu zählen, aber weder den USA noch China so zugeordnet sind, dass neue Abhängigkeitsrisiken entstünden. Das EU-Indonesien Comprehensive Economic Partnership Agreement, das EU-Indien Freihandelsabkommen, das EU-Australien FTA und das EU-Mercosur Partnerschaftsabkommen bilden alle Teil dieser Architektur. Der IWF hat festgestellt, dass nicht-verbundene "Connector"-Länder Handels- und Investitionseffekte aus geökoonomischer Fragmentierung auf sich ziehen, was sie zu logischen Kandidaten für die EU-Diversifizierung macht.

Für diese Partner geht die Chance jedoch mit Bedingungen einher. Die Umleitung europäischer Lieferketten erfordert wettbewerbsfähige Produktionsstandorte, qualifizierte Arbeitskräfte und Institutionen, die den wachsenden regulatorischen Acquis der EU erfüllen können, von der Corporate Sustainability Reporting Directive bis zur Corporate Sustainability Due Diligence Directive. Die Kommission hat signalisiert, sie wolle vermeiden, ein "regulatorischer Hegemon" zu werden, doch der praktische Effekt, Diversifizierungsanforderungen auf bestehende Sorgfaltspflichten zu stapeln, könnte die Latte weiter anheben.

Der Preis der Resilienz

Diversifizierung hat ihren Preis. Die Verteilung der Beschaffung auf mehrere Lieferanten bedeutet typischerweise, bei Kosten, Qualität oder Lieferzeiten zweitbeste Optionen zu wählen. Europäische Unternehmen würden diese Kosten über geringere Margen, höhere Preise oder beides tragen. In Sektoren, in denen der globale Wettbewerb hart ist, Automobil, Chemie, Maschinenbau, können selbst moderate Kostensteigerungen Marktanteile erodieren. Die Alternative sind öffentliche Subventionen. Doch die EU-Mitgliedstaaten wiesen 2024 durchschnittliche Haushaltsdefizite von 3,1 % des BIP auf und überschritten damit die 3 %-Obergrenze des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Der IWF prognostiziert, dass drei Viertel der europäischen Staaten mittelfristig erhöhten Risiken für die Schuldentragfähigkeit ausgesetzt sind.

Diese fiskalische Zwickmühle schafft ein politisches Dilemma. Regierungen können die Resilienz-Agenda entweder über Industriepolitik finanzieren, also die Kosten der Diversifizierung effektiv subventionieren, oder akzeptieren, dass die europäische Industrie weniger wettbewerbsfähig wird. Keine der Optionen ist politisch bequem. Die eigenen Wettbewerbsfähigkeitsberichte der Kommission haben gewarnt, dass das Produktivitätswachstum der EU hinter USA und China zurückbleibt und dass regulatorische Anhäufung ein mitwirkender Faktor ist. Ein Diversifizierungsmandat ohne klaren Finanzierungsmechanismus hinzuzufügen, riskiert, diese Lücke zu vertiefen.

Fragen der rechtlichen Ausgestaltung

Die praktische Form des Gesetzes bleibt undefiniert. Ein plausibler Mechanismus würde den Anteil eines kritischen Inputs deckeln, den EU-Unternehmen aus einem einzigen Land beziehen dürfen, beispielsweise nicht mehr als 40 % eines bestimmten Minerals aus einer Jurisdiktion. Ein solcher Deckel müsste pro Sektor, pro Input und pro Zeitrahmen kalibriert werden, mit Übergangszeiträumen für bestehende Verträge. Er würde auch einen Überwachungs- und Durchsetzungsapparat erfordern, der wahrscheinlich auf der durch die CSDDD geschaffenen Due-Diligence-Berichterstattungsinfrastruktur aufbaut. Unternehmen, die die Obergrenzen überschreiten, könnten mit Bußgeldern, Ausschluss von öffentlicher Beschaffung oder Beschränkungen beim Zugang zu EU-Förderprogrammen belegt werden.

Die Rechtsgrundlage wäre almost certainly Artikel 114 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, die Binnenmarktk Klausel, die der EU erlaubt, nationale Gesetze anzugleichen, die den Wettbewerb verzerren. Doch die Mitgliedstaaten haben ihre industriepolitischen Vorrechte historisch gehütet. Ein Diversifizierungsgesetz, das deutschen Chemiekonzernen oder französischen Luftfahrtunternehmen effektiv vorschreibt, wo sie ihre Rohstoffe kaufen, wird im Rat und im Europäischen Parlament intensiver Prüfung unterzogen werden.

Politische Tragfähigkeit

Die tiefere Frage ist, ob europäische Öffentlichkeiten und Regierungen die Strategie tragen werden, wenn die Kosten greifbar werden. Der "Brüssel-Effekt" funktionierte bei Datenschutz und CO2-Bepreisung, weil die Compliance-Kosten über globale Wertschöpfungsketten verteilt waren und die Nutzen, Privatsphärerechte, Klimaglaubwürdigkeit, politisch salient waren. Resilienz ist schwerer zu verkaufen. Ihre Nutzen sind probabilistischer Natur: man bemerkt sie erst, wenn eine Krise eintritt. Ihre Kosten sind sofort und sichtbar in Quartalsergebnissen und Verbraucherpreisen.

Der frühere EU-Außenbeauftragte Josep Borrell beschrieb Europa einst als einen "Garten", der von einem "Dschungel" umgeben sei. Das Diversifizierungsgesetz ist der Versuch, den Garten so umzugestalten, dass er für seine wichtigsten Nährstoffe nicht mehr vom Dschungel abhängt. Ob die Gärtner bereit sind, für die Neugestaltung zu zahlen, bleibt die offene Frage. Die Kommission wird voraussichtlich bis Ende 2026 eine Folgenabschätzung veröffentlichen, ein Gesetzesvorschlag könnte 2027 folgen.