Die Europäische Kommission hat einen deutlichen Wandel in ihrer China-Strategie signalisiert und geht über reaktive Handelsverteidigung hinaus zu einem Rahmen für gesteuerten Handel, der Peking auffordern würde, die Exportmengen zu beschränken und gleichzeitig seinen Markt für mehr europäische Güter zu öffnen. In einem Interview am Montag sagte Handelskommissar Maroš Šefčovič, dass das tägliche Warenhandelsdefizit des Blocks mit China in Höhe von einer Milliarde Euro nicht allein durch europäische Exporte gelöst werden könne. „Mechanisch betrachtet, wenn man sich unser Defizitproblem ansieht, was nötig ist, ist die Steigerung europäischer Produkte nach China … Wir müssen auch betrachten, wie wir die chinesischen Exporte in die Europäische Union besser steuern können“, sagte er.
Ein Defizit, das politische Köpfe mobilisiert
Die von den Mitgliedstaaten im Juni genannte Zahl von einer Milliarde Euro pro Tag ist zu einem Sammelpunkt für nationale Führungspersönlichkeiten geworden, die innerhalb weniger Monate konkrete Instrumente von Brüssel forderten. Zwei Monate später hat der Druck nur zugenommen. Chemiehersteller und Automobilproduzenten in der gesamten Union legen Werke still und bauen Stellen ab, da sie die Preise chinesischer Konkurrenten, die von dem profitieren, was die Kommission als anhaltende staatliche Subventionen beschreibt, nicht matchen können. Der politische Kalender ist unerbittlich: Die EU-Staats- und Regierungschefs erwarten „klare Ergebnisse“ bis zum Europäischen Rat Mitte Oktober, einschließlich Pilotprojekten zur Bewältigung dessen, was Brüssel als chinesisches Überangebot bezeichnet.
Šefčovič bestätigte eine Videokonferenz mit seinem chinesischen Amtskollegen Wang Wentao für Mitte September, gefolgt von einem Besuch in Peking Anfang Oktober. Ein Team von EU-Verhandlern ist bereits diese Woche in China. Der Kommissar charakterisierte die Gespräche als „sehr offen, sehr hart“, mit „allen Themen … auf dem Tisch“. Die Sprache deutet eher auf eine Verhandlung als auf einen Dialog hin, ein Unterschied, der in einer Beziehung Bedeutung hat, in der Peking sich historisch gegen quantitative Beschränkungen seiner Exporte gewehrt hat.
Echos der freiwilligen Beschränkungen der 1980er Jahre
Der Ansatz, den Šefčovič skizzierte, erinnert an die freiwilligen Exportbeschränkungen, die in den 1980er Jahren mit Japan und Südkorea ausgehandelt wurden, als Tokio und Seoul zustimmten, die Lieferungen von Autos, Stahl und Elektronik nach Europa und in die Vereinigten Staaten zu begrenzen. Diese Vereinbarungen waren politische Kompromisse, keine Marktergebnisse, und sie wichen schließlich WTO-Regeln, die quantitative Beschränkungen missbilligen. Die Kommission kennt diese Geschichte. Ihr aktuelles Denken ist als Reaktion auf Verzerrungen gerahmt, die „nicht durch reine wirtschaftliche Leistung oder reine Marktlogik erzeugt werden“, in Šefčovičs Worten.
Was die EU verkaufen möchte, ist relativ unumstritten: Agrarprodukte, Medizinprodukte, Autos, die nicht in sensible Technologiekategorien fallen. Die Schwierigkeit liegt darin, was sie beschränken will. Die chinesischen Überkapazitäten erstrecken sich über Stahl, Aluminium, Solarpaneele, Batterien und zunehmend Elektrofahrzeuge, Sektoren, in denen Pekings Industriepolitik eine Produktion geschaffen hat, die die inländische Nachfrage bei weitem übersteigt. Die Steuerung dieser Ströme, ohne Vergeltung auszulösen oder WTO-Verpflichtungen zu verletzen, wird juristische Kreativität erfordern, die die Kommission noch entwickelt.
Schutzmaßnahmen, Stahl und die Suche nach Kalibrierung
Die kürzliche Anwendung aktualisierter Schutzmaßnahmen für Stahlimporte durch die Kommission Anfang Juli bietet eine Vorlage und eine Warnung. Der Schritt verärgerte Handelspartner, insbesondere Brasilien und China, und Šefčovič räumte ein, das Instrument sei „sehr hart“. Seine Abteilung zieht nun Lehren, um künftige Untersuchungen schneller und besser kalibriert zu machen. Das Ziel ist ein Schutzregime, das chirurgisch eingesetzt werden kann, nicht als stumpfes Instrument, das spezifische Anstiege in bestimmten Sektoren anvisiert, ohne Kollateralschäden in nicht verwandten Lieferketten zu verursachen.
Parallel dazu finalisiert Brüssel ein „Diversifizierungsinstrument“, das Unternehmen dazu anregen soll, kritische Vorleistungen, Seltene Erden, Lithium, bestimmte Halbleiter, von alternativen Lieferanten zu beziehen. „Natürlich bringt Diversifizierung Kosten mit sich“, sagte Šefčovič und verwies auf höhere Preise für kritische Mineralien und Green-Tech-Komponenten. Er argumentierte jedoch, dass einige Unternehmen zu dem Schluss kommen, „die Kosten der Diversifizierung sind geringer als die Kosten der Störung“. Diese Rechnung wird auf die Probe gestellt, wenn das Instrument vom Konzept zur Verordnung wird.
Inflationsdruck schmälert den politischen Spielraum
Jede Maßnahme, die den Preis chinesischer Importe erhöht, speist sich direkt in ein Inflationsbild ein, das weiterhin unbequem bleibt. Die Headline-Inflation der Eurozone erreichte im Juli 2,9%, weit über dem Ziel der Europäischen Zentralbank von 2%, teilweise getrieben von Energiepreis-Spillovers aus dem Iran-Konflikt. Der EZB-Rat hat signalisiert, dass er nicht bereit ist, die Zinsen weiter zu senken, bis die Inflation im Dienstleistungssektor nachlässt. Handelsbeschränkungen, die wie Zölle funktionieren, ob Schutzmaßnahmen, Antidumpingzölle oder freiwillige Beschränkungen, wirken wie eine Steuer auf europäische Importeure und letztendlich Verbraucher. Das macht die Aufgabe der Kommission politisch heikel: Führungspersönlichkeiten wollen Erleichterung für Produzenten, aber nicht um den Preis eines neuen Inflationsimpulses.
Die eigene Analyse der Kommission, die in den letzten Wochen mit den Mitgliedstaaten geteilt wurde, modelliert mehrere Szenarien. Im aggressivsten könnte ein breit angelegtes Schutzpaket die Headline-Inflation über zwölf Monate um 0,3 bis 0,5 Prozentpunkte erhöhen. Das ist nicht trivial, wenn die EZB ihre Politik auf den Dezimalpunkt kalibriert. Es erklärt auch, warum Šefčovič ein verhandeltes Ergebnis betont: Eine chinesische Vereinbarung, Exporte in bestimmten Sektoren zu mäßigen, würde den Volumeneffekt ohne den Preiseffekt eines Zolls erreichen.
Die Rückfalloption: voller Einsatz der Handelsverteidigung
Wenn das Engagement von September bis Oktober keine Bewegung bringt, war Šefčovič hinsichtlich der Alternative deutlich. „Wir arbeiten mit sehr konkreten Vorschlägen. Mal sehen, wie unsere chinesischen Amtskollegen darauf reagieren werden … Aber wenn es einfach keine Maßnahmen geben wird, dann wird es natürlich für uns viel schwieriger sein, einfach über diese Themen zu sprechen“, sagte er. Das ist diplomatischer Code für eine Verlagerung zur Durchsetzung: Antisubventionsuntersuchungen, Antidumping-Fälle, Auslöser für Schutzmaßnahmen und möglicherweise die Verordnung über ausländische Subventionen, die es der Kommission ermöglicht, Übernahmen rückgängig zu machen oder Ausschreibungen zu blockieren, die durch nicht-europäische staatliche Unterstützung verzerrt werden.
Die Stahlschutzmaßnahme von Anfang Juli war der erste Praxistest des aktualisierten Rahmens. Sie verhängte Zollkontingente auf eine Reihe von Stahlprodukten, wobei die Kommission argumentierte, dass ein Anstieg der Importe eine ernsthafte Schädigung der EU-Produzenten drohe. China und Brasilien fochten die Maßnahme innerhalb weniger Wochen bei der WTO an. Das juristische Team der Kommission glaubt, dass die neue Methodik, die eine „Kritische-Umstände“-Klausel enthält, die schnelleres Handeln ermöglicht, der Prüfung standhalten wird. Aber die Streitigkeiten werden Jahre dauern, um gelöst zu werden, während die Maßnahmen in Kraft bleiben.
Diversifizierung als strategische Notwendigkeit
Jenseits des unmittelbaren Defizits spiegelt das Diversifizierungsinstrument eine tiefere Neubewertung der wirtschaftlichen Sicherheit wider. Die Pandemie, die Energiekrise nach Russlands Invasion in der Ukraine und die Waffenvereinnahmung kritischer Mineral-Lieferketten durch Peking haben die politischen Entscheidungsträger davon überzeugt, dass Effizienz nicht das einzige Kriterium für die Beschaffung sein kann. Das Instrument wird wahrscheinlich eine Taxonomie, die definiert, welche Vorleistungen und Sektoren als strategisch gelten, mit finanziellen Anreizen wie Zuschüssen, Krediten oder Steuergutschriften für qualifizierende Diversifizierungsprojekte kombinieren.
Die Reaktion der Industrie war gemischt. Der Europäische Rat der Chemischen Industrie (Cefic) hat gewarnt, dass erzwungene Diversifizierung die Produktionskosten in einem Sektor erhöht, der bereits mit hohen Energiepreisen zu kämpfen hat. Der Verband der Europäischen Automobilhersteller (ACEA) ist zurückhaltender, erkennt Lieferkettenrisiken an, lehnt aber Maßnahmen ab, die chinesische Vergeltung gegen europäische Autoexporte provozieren könnten. Deutschland, dessen Autobauer rund ein Drittel ihrer weltweiten Erlöse aus China erzielen, ist die vorsichtigste Stimme im Rat. Frankreich und Italien haben stärker auf schützende Instrumente gedrängt.
Was Peking kalkuliert
Aus Pekings Perspektive kommt die EU-Forderung nach Exportbeschränkungen zu einem Zeitpunkt, da Chinas eigene Wirtschaft mit einer Immobilienkrise, schwachem Inlandskonsum und einer Jugendarbeitslosigkeit von über 17% zu kämpfen hat. Exportgetriebene Fertigung ist der eine verlässliche Wachstumsmotor gewesen. Die chinesische Führung hat Bereitschaft signalisiert, über Marktzugang zu sprechen, Ministerpräsident Li Qiang sagte im Juni zu besuchenden europäischen Unternehmern, dass „Chinas Tür wird sich nur weiter öffnen“, hat sich aber gegen jede Sprache gewehrt, die gesteuerten Handel oder freiwillige Obergrenzen impliziert. Das Ministerium von Wang Wentao hat Überkapazitäten konsistent als globales Thema gerahmt, das koordinierte Investitionen erfordert, nicht einseitige Beschränkungen.
Es gibt Präzedenzfälle für begrenzte Zugeständnisse. Im Jahr 2018 stimmte China einer „freiwilligen Beschränkung“ von Stahlexporten in die USA als Teil eines breiteren Handelswaffenstillstands zu, obwohl die Vereinbarung zusammenbrach, als das umfassendere Geschäft scheiterte. In jüngerer Zeit haben chinesische Solarhersteller informell die Preisgestaltung koordiniert, um keine EU-Antidumpingmaßnahmen auszulösen. Dies sind taktische Anpassungen, keine strukturellen Zugeständnisse. Die Herausforderung für die Kommission besteht darin, etwas Dauerhaftes und Überprüfbares zu sichern, Pilotprojekte mit Überwachung, Überprüfungsklauseln und Snapback-Bestimmungen, statt eines Gentlemen's Agreement, das sich verflüchtigt, wenn sich die Marktbedingungen ändern.
Erwähnte Personen
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Wang Wentao
Organisationen
European Commission · European Council · European Central Bank
