Die Anschläge vom September 2001 zwangen Washington zu der unerwünschten Erkenntnis: Die Hamburger Zelle, die an ihrer Planung beteiligt war, lebte innerhalb der Europäischen Union, nicht nur in Deutschland. US-Ermittler wandten sich zunächst an bilaterale Kanäle, an langjährige Auslieferungs- und Rechtshilfeabkommen mit Berlin, aber innerhalb von Monaten traf die Bush-Regierung eine kontraintuitive Entscheidung. Sie beschloss, mit der Europäischen Union als Einheit zu verhandeln, obwohl die EU damals über keine Strafverfolger, keine Staatsanwälte und keine vertragsschließende Kapazität in Justizangelegenheiten gemäß ihren Gründungsverträgen verfügte.

Warum Brüssel und nicht Berlin oder Paris

Der Anstoß kam aus Brüssel. Gilles de Kerchove, der hochrangige EU-Beamte für Justiz und Inneres, und Mark Richard, der Mann des Justizministeriums in Brüssel, schlugen innerhalb von Wochen nach den Anschlägen ein formelles Kooperationsabkommen vor. Washingtons anfängliche Reaktion war Unverständnis. Die Vereinigten Staaten hatten bereits Rechtshilfeabkommen mit den wichtigsten Mitgliedsstaaten und ein umfassendes Netz bilateraler Auslieferungsabkommen. Warum eine weitere Ebene der EU-Komplexität hinzufügen?

Die Antwort, wie das Weiße Haus später dem Senat erklärte, lag in der Effizienz. Ein einziges EU-Abkommen könnte das gesamte Netzwerk bestehender bilateraler Verträge auf einmal modernisieren und veraltete Straftatbestandslisten durch einen modernen Standard der beiderseitigen Strafbarkeit ersetzen. Es könnte auch Rechtshilfebeziehungen zu den neueren Mitgliedsstaaten schaffen, vielen davon ehemaligen Sowjetblock-Ländern, mit denen die USA überhaupt keine Verträge hatten. „Dies ist angesichts der Herausforderungen bei der Terrorismusbekämpfung, denen wir seit dem 11. September 2001 gegenüberstehen, von besonderer Bedeutung“, teilte die Regierung den Senatoren mit.

Die rechtliche Konstruktion der Abkommen von 2010

Es gab ein weiteres Hindernis: Die EU besaß noch keine internationale Rechtsfähigkeit, eine Voraussetzung für die Vertragsfähigkeit nach Völkerrecht. Dieser Mangel sollte erst durch den Vertrag von Lissabon im Jahr 2009 behoben werden. EU-Juristen argumentierten, dass die Union in den 1990er Jahren bereits Abkommen mit den Nachfolgestaaten Jugoslawiens geschlossen habe, was eine „effektive“ Rechtsfähigkeit beweise. Die Vertragsjuristen des Außenministeriums akzeptierten das Argument, und die Auslieferungs- und Rechtshilfeabkommen wurden 2010 unterzeichnet.

Das Auslieferungsabkommen ersetzte erschöpfende, veraltete Straftatbestandslisten durch den Ansatz der beiderseitigen Strafbarkeit: Wenn eine Handlung in beiden Rechtsordnungen strafbar ist, ist sie auslieferbar. Dadurch wurden Terrorismus, Cyberkriminalität, Geldwäsche und sexuelle Ausbeutung flächendeckend abgedeckt. Das Rechtshilfeabkommen ging noch weiter: Es schuf eine rechtliche Grundlage für die Videobefragung von Zeugen, die sich im Hoheitsgebiet der anderen Partei befinden, wobei die daraus resultierenden Beweise vor den Gerichten des antragstellenden Staates zugelassen wurden. Zuvor konnten mehrere Mitgliedsstaaten eine solche Hilfe nicht anbieten. Eine EU-Studie stellte später fest, dass US-Staatsanwälte Videobefragungen in Europa mit „zunehmender Häufigkeit und Wirksamkeit“ einsetzten, ein Instrument, das sich während der Coronavirus-Pandemie als lebenswichtig erwies.

Passagierdaten: Airlines zwischen zwei Rechtsordnungen

Während über die Verträge verhandelt wurde, startete das Heimatschutzministerium ein Programm nach dem PATRIOT Act von 2001, das Airlines verpflichtete, Passagierdaten (PNR) zu übergeben: Adressen, Telefonnummern, Kreditkartendaten, sogar Essensvorlieben, zur Vorsortierung jedes transatlantischen Fluges. Das europäische Datenschutzrecht blockierte einseitige Übermittlungen. Airlines, die mit widersprüchlichen rechtlichen Verpflichtungen konfrontiert waren, flehten Brüssel um eine Lösung an.

Die Verhandlungen über ein nachhaltiges PNR-Abkommen dauerten acht Jahre. Ein Abkommen aus dem Jahr 2004 wurde vom Gerichtshof der Europäischen Union für nichtig erklärt. Ein Nachfolgeabkommen scheiterte unter dem politischen Druck des Europäischen Parlaments. Der dauerhafte Text kam schließlich 2012 und enthielt von der EU abgeleitete Datenschutzgarantien, die das DHS im Gegenzug für fortlaufende Datenflüsse akzeptierte. Die Kommission berichtete später, dass das Abkommen besonders wertvoll sei, um die Rückkehr ausländischer Kämpfer in das EU-Gebiet sowie in Fällen von Kindermissbrauch und Drogenkriminalität zu verhindern. Das DHS hat keine detaillierte Statistik veröffentlicht, aber Beispiele offengelegt, wobei die Festnahme von Faisal Shahzad im Jahr 2010 am markantesten ist. Nach einem gescheiterten Autobombenanschlag auf dem Times Square ordneten Ermittler eine gefundene Telefonnummer den PNR-Daten zu und nahmen Shahzad am selben Tag an Bord eines Fluges nach Dubai am JFK-Flughafen fest. Er verbüßt eine lebenslange Haftstrafe.

Bankdaten und ein parlamentarischer Aufstand

Das Terrorist Finance Tracking Program folgte einem ähnlichen Bogen. Nach dem 11. September stellte das Finanzministerium SWIFTs US-Einrichtung Verwaltungsbefehle zu und erhielt stillschweigend riesige Mengen an globalen Finanznachrichtendaten. Die New York Times enthüllte das Programm 2006 und löste in Europa Empörung aus, da die Daten auch Transaktionen von EU-Bürgern enthielten, die durch das EU-Datenschutzrecht geschützt sind. SWIFT reagierte mit der Planung der Schließung seiner US-Büros, was den Befehlen ihre gerichtliche Reichweite genommen hätte. Das Finanzministerium benötigte ein EU-Abkommen, um auf Daten aus dem belgischen Hauptsitz von SWIFT zuzugreifen.

Der Rat der Europäischen Union einigte sich Ende 2009 auf ein Abkommen, aber Anfang 2010 verweigerte das Europäische Parlament seine Zustimmung, womit es zum ersten Mal ein internationales EU-Abkommen ablehnte. Ein überarbeiteter Text überstand eine zweite parlamentarische Abstimmung später in jenem Jahr nur knapp. Die EU übernahm bei der Umsetzung eine ungewöhnliche Doppelrolle: Jede Anfrage des Finanzministeriums auf SWIFT-Daten wird vor der Übermittlung zunächst von einem von der EU ernannten unabhängigen Aufseher bewertet, eine Struktur, die Verhältnismäßigkeits- und Erforderlichkeitsprüfungen in den Prozess integrieren soll.

Was die EU gewann: einen Platz am Tisch

Für die EU-Organe ging es bei den Abkommen nie nur um die praktische Nützlichkeit. Sie waren ein Vehikel, um Brüssel in einem Bereich, der Strafrechtspflege, den die Verträge den Mitgliedsstaaten vorbehalten, relevant zu machen. Die USA stimmten zu: Die Abkommen würden „die Stärkung der aufkommenden institutionellen Beziehungen in Strafverfolgungsangelegenheiten zwischen den Vereinigten Staaten und der Europäischen Union ermöglichen, in einer Zeit, in der die EU die nationalen Strafrechtsverfahren und Methoden der internationalen Zusammenarbeit aktiv harmonisiert.“ Periodische gemeinsame Überprüfungen bringen nun US-Behörden, die Kommission und die Mitgliedsstaaten zusammen, um die Leistung zu bewerten und Probleme bei der Umsetzung zu beheben. Das Strafrecht bleibt weitgehend national, aber die EU ist zu einem echten Gesprächspartner in der transatlantischen Terrorismusbekämpfung geworden.

Erwähnte Personen

  • Gilles de Kerchove

    EU senior official for Justice and Home Affairs, European Union

  • Mark Richard

    Department of Justice representative in Brussels, US Department of Justice

  • Faisal Shahzad

    Attempted Times Square bomber, N/A

Organisationen

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