Les cantines publiques européennes servent des millions de repas chaque jour, des réfectoires scolaires aux cafétérias d'hôpitaux, pourtant les règles régissant les achats alimentaires de ces institutions ont longtemps poussé les acheteurs vers l'offre la moins chère. Une nouvelle loi européenne sur les marchés publics (PPA) change ce calcul, du moins sur le papier, en remplaçant le critère du prix le plus bas par une mesure de qualité plus large et, pour la première fois, en reconnaissant explicitement les produits biologiques comme contribuant aux objectifs environnementaux et sociaux de l'UE.
L'IFOAM Organics Europe, l'organisation faîtière bruxelloise du secteur biologique, a salué la référence aux aliments biologiques mais a déclaré que le règlement reste en deçà de faire de l'achat durable la norme dans l'ensemble du bloc.
Une mention attendue de longue date pour l'alimentation
La commande publique représente environ 14 pour cent du produit intérieur brut de l'UE, pourtant l'alimentation y a rarement figuré en bonne place dans les directives sur les marchés publics. L'ancien cadre, façonné par la logique du marché unique, traitait un kilogramme de carottes de la même manière qu'un kilogramme d'acier : le contrat allait à qui offrait le prix le plus bas. La PPA nomme désormais directement l'achat alimentaire et reconnaît que les produits biologiques peuvent servir des objectifs environnementaux et sociaux, une étape que l'IFOAM considère comme significative même si la formulation ne va pas jusqu'à imposer l'achat biologique.
La logique est simple. L'argent public, argue-t-on, devrait acheter des biens publics. Si un conseil municipal dépense son budget de restauration en légumineuses biologiques d'une coopérative régionale plutôt qu'en importations conventionnelles, il soutient des circuits courts, réduit la pollution par les pesticides et maintient l'argent en circulation localement. Dóra Drexler, présidente de l'IFOAM Organics Europe, a présenté l'argument en termes d'externalités : l'achat durable génère des avantages environnementaux, sociaux et économiques que l'achat d'aliments bon marché ignore.
Le meilleur rapport qualité-prix remplace le prix le plus bas
Le changement le plus conséquent dans la PPA est la fin du prix le plus bas comme critère d'attribution par défaut. Selon les règles précédentes, les acheteurs publics pouvaient utiliser des critères basés sur la qualité, mais ils devaient le justifier. Le critère par défaut était le prix seul, ce qui rendait risqué pour les responsables des achats de favoriser les produits biologiques ou locaux, aussi solide que soit l'argument global.
La PPA remplace ce critère par le meilleur rapport qualité-prix (BPQR), qui oblige les acheteurs à pondérer le prix par rapport à des facteurs de qualité. Eduardo Cuoco, directeur de l'IFOAM Organics Europe, a qualifié ce changement de significatif, notant qu'il donne aux acheteurs publics et aux autorités nationales plus de marge pour favoriser des produits de haute qualité tels que les produits biologiques.
En pratique, toutefois, le changement pourrait être moins radical qu'il n'y paraît. Le concept de BPQR existe dans les lignes directrices de l'UE sur les marchés publics depuis des années ; ce qui change, c'est son statut, passant d'une option au critère par défaut. Que cela modifie le comportement dans les mairies et les autorités régionales du continent dépendra de la manière dont le ratio est interprété et de savoir si la qualité est définie pour inclure des normes environnementales et sociales.
La revendication 35 pour 1 sur la santé
L'IFOAM cite des études de cas suggérant que chaque euro investi en une seule fois dans l'achat alimentaire durable peut générer jusqu'à 35 euros d'économies sur les coûts de santé par an. Le chiffre est frappant, et Drexler l'a utilisé pour arguer que l'argent public dépensé pour l'alimentation biologique se rentabilise maintes fois grâce à la réduction des maladies liées à l'alimentation.
Cette revendication mérite un examen attentif. Le chiffre de 35 euros semble provenir de projets pilotes spécifiques, et l'IFOAM n'a pas publié la méthodologie sous-jacente avec sa déclaration. L'économie de la santé publique est parsemée de ratios d'économies ambitieux qui s'effondrent sous un examen plus approfondi, particulièrement lorsque des études ponctuelles sont généralisées à des systèmes de santé divers. La direction de l'argument, selon laquelle une meilleure alimentation dans les milieux institutionnels réduit les maladies chroniques, est plausible. Le multiplicateur précis est plus difficile à vérifier.
Clauses de dérogation et définitions vagues
L'enthousiasme de l'IFOAM est tempéré par ce qu'elle considère comme deux faiblesses significatives de la PPA. Premièrement, le BPQR est sapé par de larges clauses de dérogation qui permettent aux acheteurs de revenir au critère du prix le plus bas dans des circonstances que la proposition ne définit pas strictement. Si un responsable des achats peut invoquer une dérogation chaque fois que l'option biologique coûte plus cher, la règle par défaut devient optionnelle dans la pratique.
Deuxièmement, la définition de la « qualité » dans le BPQR est trop vague pour garantir que des normes environnementales et sociales figurent dans chaque contrat de marché public. Sans définition précise, la qualité pourrait signifier le goût, l'apparence ou la durée de conservation plutôt que la certification biologique, des pratiques de travail équitables ou une faible empreinte carbone. L'IFOAM soutient que l'absence de définition précise laisse la porte ouverte à une interprétation qui prive la disposition de son effet escompté.
Aucune voie vers des normes contraignantes
Peut-être la critique la plus conséquente est que la PPA ne prévoit aucun mécanisme pour que des critères environnementaux ou sociaux deviennent contraignants à l'avenir. La proposition actuelle donne une direction mais ne construit pas de piste d'atterrissage. La législation européenne utilise souvent une approche en deux temps : un cadre initial suivi d'actes délégués ou d'exécution qui ajoutent de la spécificité. L'IFOAM note que la PPA ne contient pas une telle disposition, ce qui signifie que passer d'un encouragement volontaire à des normes obligatoires nécessiterait une nouvelle législation.
Cela importe car les approches volontaires de la commande publique verte ont produit des résultats inégaux dans l'UE. Certains États membres, notamment le Danemark et la Suède, mènent des programmes ambitieux d'achat biologique depuis des années. D'autres n'ont presque rien fait. Sans seuils contraignants, l'écart entre les pratiques du nord et du sud de l'Europe est susceptible de persister.
Ce que cela signifie pour les agriculteurs et les chaînes d'approvisionnement
L'IFOAM présente la PPA comme une question de souveraineté alimentaire autant que de réforme des marchés publics. Une demande publique stable pour les produits biologiques, argue-t-elle, renforce la viabilité économique des agriculteurs et réduit la dépendance aux intrants importés tels que les engrais de synthèse et les aliments pour animaux. L'argument a de la force : l'UE importe des volumes significatifs d'aliments pour animaux et de matières premières biologiques qui pourraient être produits sur le territoire si les signaux de demande étaient plus clairs.
Pourtant, l'impact de la PPA sur les agriculteurs dépend entièrement de savoir si les acheteurs publics changent réellement leurs habitudes d'achat. Un cadre qui encourage l'approvisionnement biologique mais autorise des dérogations et laisse la « qualité » indéfinie pourrait produire peu de changement sur le terrain. Des agriculteurs qui se convertiraient au biologique dans l'attente de marchés publics pourraient se retrouver en concurrence avec des fournisseurs conventionnels qui sous-cotent sur le prix sous couvert d'une dérogation.
Personnalités mentionnées
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Dóra Drexler
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Eduardo Cuoco
Organisations
IFOAM Organics Europe
