Le règlement européen sur les emballages entre en vigueur avec des restrictions sur les PFAS et une mise en conformité progressive

La refonte la plus ambitieuse du droit des emballages de l'Union européenne depuis trois décennies a pris effet juridiquement le 12 août, lorsque le règlement sur les emballages et les déchets d'emballages (PPWR) a remplacé la directive de 1994 qui régissait le secteur depuis les premières années du marché unique. Le règlement n'impose pas toutes les exigences d'un coup ; il échelonne les obligations sur les années à venir, en commençant par une restriction sur les substances per- et polyfluoroalkylées (PFAS) dans les emballages entrant en contact avec les aliments.

Les entreprises qui mettent sur le marché de l'UE des marchandises emballées doivent désormais détenir une déclaration de conformité prouvant que leurs emballages au contact des aliments respectent les nouveaux seuils pour les PFAS. La règle s'applique aux fabricants, importateurs et distributeurs, et couvre à la fois l'emballage lui-même et tout composant, étiquettes, adhésifs ou encres, susceptible de migrer dans les aliments. La Commission européenne a publié ce mois-ci une mise à jour de ses orientations dans un document de questions-réponses qui précise comment les autorités nationales doivent gérer la transition.

Pourquoi les PFAS en premier

Les PFAS, souvent appelés « polluants éternels » parce qu'ils persistent dans l'environnement et s'accumulent dans les organismes vivants, ont été détectés dans l'eau potable, les sols et le sang humain à travers l'Europe. L'étude d'impact de la Commission pour le règlement a identifié les emballages alimentaires comme une voie d'exposition significative. En ciblant ces substances en premier, les colégislateurs, le Parlement européen et le Conseil de l'UE, ont signalé que la protection de la santé prime sur les objectifs de recyclabilité et de réemploi qui dominent les phases ultérieures de la loi.

Les seuils sont fixés à 25 parties par milliard pour tout PFAS individuel mesuré par analyse ciblée, 250 parties par milliard pour la somme des PFAS ciblés, et 50 parties par million pour le fluor total comme indicateur de dépistage. Les entreprises qui ne peuvent respecter ces limites doivent soit reformuler leurs emballages, soit les retirer du marché. La Commission a indiqué que les dérogations seront étroites et limitées dans le temps, accordées uniquement lorsqu'aucune alternative techniquement réalisable n'existe pour une application médicale ou de sécurité spécifique.

Une déclaration de conformité, pas une licence

La déclaration de conformité est un document d'autocertification, pas une approbation préalable à la mise sur le marché. L'opérateur économique, généralement le fabricant d'emballages ou le titulaire de la marque qui met le produit sur le marché, doit l'établir, la conserver pendant dix ans et la mettre à disposition des autorités de surveillance du marché sur demande. Elle doit identifier l'emballage, les exigences du PPWR applicables, les normes ou spécifications techniques utilisées, et les résultats des éventuels tests. De fausses déclarations exposent le signataire à des sanctions en vertu du droit national, que les États membres doivent finaliser d'ici au 12 février 2027.

La FAQ de la Commission précise que l'obligation de déclaration s'applique dès le premier jour. Elle indique toutefois que l'application « ne doit pas perturber les flux commerciaux, les chaînes d'approvisionnement ni l'accès des consommateurs aux biens ». Cette formulation reflète un choix politique délibéré : le règlement est un règlement, directement applicable dans les 27 États membres, mais la Commission souhaite éviter un effet de falaise qui viderait les rayons des supermarchés ou déclencherait des litiges commerciaux aux frontières intérieures.

Philosophie de l'application : accompagnement avant sanctions

Les orientations de la Commission aux autorités nationales de surveillance du marché sont inhabituellement explicites sur le ton à adopter. Les autorités « devraient, plutôt que de suivre une approche axée sur la sanction, soutenir les opérateurs économiques responsables dans le respect des nouvelles règles, par exemple par la sensibilisation, des demandes d'information ou des demandes de mesures correctives avec un délai raisonnable d'adaptation ». Ce texte, reproduit mot pour mot de la FAQ, laisse entendre que la première interaction entre un inspecteur et une entreprise non conforme sera une demande d'information ou un plan de mesures correctives, et non une amende ou un ordre de rappel.

Ce n'est que si l'opérateur n'agit pas dans le délai imparti que l'autorité peut passer à des mesures telles qu'interdire la mise à disposition de l'emballage sur le marché, en ordonner le retrait ou le rappel des unités déjà fournies. Cette approche graduée reproduit l'échelle d'application utilisée pour le règlement REACH sur les produits chimiques et le règlement général sur la sécurité des produits, tous deux privilégiant la mise en conformité des produits à leur retrait de la circulation.

Les États membres doivent encore fixer les sanctions

Bien que le PPWR soit directement applicable, le règlement laisse le niveau et la structure des sanctions pécuniaires aux législateurs nationaux. L'article 63 impose à chaque État membre d'établir des règles de sanctions « efficaces, proportionnées et dissuasives » et de les notifier à la Commission d'ici au 12 février 2027. D'ici là, les autorités peuvent s'appuyer sur les cadres de sanctions existants en vertu des législations nationales sur les emballages, mais la spécificité des nouvelles obligations, notamment les seuils pour les PFAS et la déclaration de conformité, pourrait nécessiter de nouveaux instruments législatifs dans plusieurs capitales.

Les associations professionnelles ont averti que des régimes de sanctions nationaux divergents pourraient créer une distorsion de concurrence. Une entreprise française risquant une amende maximale de 150 000 € pour une première infraction pourrait évaluer différemment ses coûts de mise en conformité qu'un concurrent polonais confronté à un plafond de 500 000 €. La Commission a encouragé les États membres à se coordonner au sein du groupe de coopération administrative pour la surveillance du marché, mais cette coordination est volontaire et le règlement ne prévoit pas d'harmonisation des amendes.

Les actes d'exécution façonneront la prochaine décennie

La restriction sur les PFAS et la déclaration de conformité ne sont que les premières pièces visibles d'une architecture réglementaire bien plus vaste. La Commission prépare actuellement des actes d'exécution sur la méthodologie et les règles de calcul du contenu recyclé, les ratios d'espace vide pour le commerce électronique et les emballages groupés, les critères de conception pour le recyclage, les spécifications d'étiquetage pour l'identification des matériaux et les systèmes de réemploi, ainsi que la définition du « recyclage de haute qualité » qui déterminera si un format d'emballage compte pour les objectifs de 2030 et 2040.

Ces actes seront adoptés selon la procédure d'examen, offrant au Parlement européen et au Conseil un droit de regard mais pas de veto. Le calendrier est serré : la méthodologie sur le contenu recyclé est attendue pour la fin 2026, les règles sur l'espace vide pour mi-2027, et les critères de conception pour le recyclage pour la fin 2027. Chacun entraînera de nouvelles échéances de conformité pour les entreprises, dont beaucoup devront investir dans de nouvelles lignes de production, des infrastructures de collecte ou des systèmes de données.

Les objectifs de réemploi restent la principale inconnue

Le règlement fixe des objectifs de réemploi obligatoires pour 2030 et indicatifs pour 2040 dans plusieurs catégories d'emballages : 10 % pour les gobelets à emporter, 10 % pour les emballages de transport (hors carton), 5 % pour les emballages groupés, et 10 % pour les emballages de boissons (hors vins et spiritueux). Les chiffres de 2030 sont contraignants ; ceux de 2040 seront réexaminés en 2028 au vu de l'évolution du marché, des progrès technologiques et des analyses du cycle de vie.

L'industrie des boissons, en particulier, a fait valoir que les objectifs de réemploi entrent en conflit avec ceux de recyclabilité et pourraient augmenter l'impact environnemental global si les contenants réemployables ne sont pas retournés à des taux suffisamment élevés. L'étude d'impact de la Commission a elle-même reconnu que le bénéfice net du réemploi dépend des taux de retour, des distances de transport et de l'énergie nécessaire au lavage. La clause de réexamen de 2028 a été insérée précisément parce que les colégislateurs ont reconnu cette incertitude. D'ici là, les entreprises doivent se préparer aux deux voies de conformité.

Ce que les entreprises doivent faire maintenant

Pour toute entreprise mettant des marchandises emballées sur le marché de l'UE, la priorité immédiate est de vérifier que les emballages au contact des aliments respectent les seuils pour les PFAS et d'établir la déclaration de conformité. La cartographie de la chaîne d'approvisionnement est essentielle : de nombreux titulaires de marque ne connaissent pas la composition chimique complète des emballages qu'ils achètent, surtout pour les composants importés. Les laboratoires d'analyse font état de délais d'attente alors que la demande d'analyses de PFAS explose.

Au-delà de l'échéance d'août, les entreprises doivent suivre de près le calendrier des actes d'exécution. La méthodologie sur le contenu recyclé déterminera quelle part de plastique recyclé post-consommation comptera pour les objectifs de 2030 (30 % pour le PET au contact sensible, 10 % pour les autres plastiques au contact sensible, 30 % pour les bouteilles de boissons en plastique à usage unique, 35 % pour les autres emballages en plastique). Le ratio d'espace vide, probablement plafonné à 50 % pour le commerce électronique et les emballages groupés, imposera une refonte des cartons d'expédition et des systèmes de calage. Les règles d'étiquetage exigeront des pictogrammes harmonisés pour l'identification des matériaux et, le cas échéant, des instructions de réemploi.