Le ministre belge dit à Kiev que les réformes anticorruption servent les Ukrainiens, pas Bruxelles

Le ministre belge des Affaires étrangères a profité d'une visite à Kiev le 18 août pour faire passer un message : les réformes anticorruption et de l'État de droit en Ukraine comptent bien davantage que comme simple sésame pour l'adhésion à l'UE. Aux côtés de son homologue ukrainien Andrii Sybiha, Maxime Prévot a souligné que les changements institutionnels exigés par Bruxelles profitent d'abord aux citoyens ukrainiens eux-mêmes.

« Une justice indépendante, des institutions démocratiques solides, des organes capables de lutter efficacement contre la corruption, ce ne sont pas des réformes conçues pour faire plaisir à Bruxelles, » a déclaré Prévot lors d'une conférence de presse. « Ce sont des réformes conçues pour protéger les citoyens, renforcer la confiance et rendre votre pays plus résilient. »

Le cadrage était délibéré. Depuis des mois, Kiev peine à faire avancer les réformes que Prévot décrivait. L'Ukraine n'a rempli aucun des dix critères du plan de réforme dit Kachka-Kos, l'ensemble des conditions que l'UE a liées à la voie d'adhésion de l'Ukraine. Au moins un aspect de la réforme judiciaire semble même avoir régressé.

Un plan de réforme avec zéro critère rempli

Le plan Kachka-Kos, nommé d'après les deux fonctionnaires de la Commission européenne qui l'ont conçu, définit dix mesures concrètes que l'Ukraine doit prendre en matière d'État de droit, de corruption et de gouvernance institutionnelle. À la mi-août 2026, le tableau de bord affiche zéro sur dix. Ce n'est pas une question de progrès lent ; c'est le signe que la Verkhovna Rada, le parlement ukrainien, a été soit incapable, soit réticente à adopter la législation nécessaire.

La difficulté est en partie structurelle. L'Ukraine subit une invasion russe à grande échelle depuis février 2022, et le parlement en temps de guerre fait face à des pressions concurrentes : financement militaire, lois de mobilisation, et la simple tension de gouverner un pays sous attaques quotidiennes. Des échéances de réforme qui seraient ambitieuses en temps de paix deviennent d'autant plus difficiles que les alertes aériennes interrompent les sessions législatives et que des millions de citoyens sont déplacés.

Pourtant, le bilan de zéro sur dix reflète aussi une résistance politique interne. Les organes anticorruption, une fois établis, ont tendance à enquêter sur les puissants. L'indépendance judiciaire, une fois codifiée, limite l'influence des parrains politiques. Plusieurs critères Kachka-Kos exigent que les législateurs et responsables en place abandonnent des leviers dont ils dépendent depuis longtemps. La réticence n'a rien de mystérieux.

Une perquisition à l'administration présidentielle

Au lendemain de la conférence de presse de Prévot, le Bureau national anticorruption d'Ukraine (NABU) a perquisitionné le bureau du chef adjoint de l'administration du président Volodymyr Zelensky, entre autres. La coïncidence était fortuite plutôt que concertée, mais le contraste était saisissant. Prévot avait salué les jeunes Ukrainiens pour leur « énergie démocratique » et pour « tenir leurs institutions responsables » ; dans les 24 heures, un organe anticorruption faisait exactement cela, au sein même de l'administration présidentielle.

Les perquisitions du NABU visant de hauts responsables ne sont pas inédites en Ukraine. Le bureau, créé en 2014 dans le cadre d'une vague antérieure de réformes soutenues par l'UE, a enquêté sur des ministres, des députés et des gouverneurs régionaux. Mais une perquisition atteignant le bureau du chef adjoint de l'administration du président porte une charge politique particulière, à un moment où les partenaires occidentaux surveillent de près pour voir si les institutions anticorruption peuvent opérer sans ingérence.

La question de savoir si la perquisition signale une véritable indépendance institutionnelle ou une mise en scène calculée divise les observateurs à Kiev. La crédibilité du NABU repose sur sa volonté de poursuivre les affaires où qu'elles mènent. La réponse de l'administration présidentielle, pour l'instant, a été mesurée, n'entravant pas le bureau mais n'approuvant pas publiquement l'enquête non plus. Cette retenue peut elle-même être un signal adressé à Bruxelles.

L'argent conditionné à la réforme

En juillet, l'Union européenne a explicitement lié le plan Kachka-Kos au versement du soutien financier à l'Ukraine. Cette démarche visait apparemment à recentrer Kiev sur la lutte contre la corruption et les préoccupations d'État de droit en attachant une conséquence financière directe à l'inaction. La logique est simple : si les réformes valent la peine d'être menées pour elles-mêmes, comme l'a argué Prévot, alors y lier l'argent doit concentrer les esprits sans fausser les priorités.

Le calcul à Bruxelles est que l'Ukraine a un besoin suffisamment urgent du soutien budgétaire de l'UE pour que la conditionnalité morde. L'économie de guerre de l'Ukraine dépend largement du financement extérieur, et l'effort de reconstruction qui suivra exigera des dizaines de milliards d'euros de fonds de l'UE. Retenir ne serait-ce qu'une tranche de ce soutien envoie un signal plus tranchant que n'importe quel communiqué diplomatique.

Les critiques de la conditionnalité arguent que punir un pays ravagé par la guerre pour des retards législatifs est à la fois moralement discutable et pratiquement contre-productif. Les partisans rétorquent que les conditions existent précisément pour empêcher les fonds de l'UE d'être gaspillés ou détournés, et que les lever minerait le processus d'élargissement dans ses fondements. Les propos de Prévot à Kiev étaient une tentative de dépasser cette tension : les réformes sont bonnes pour l'Ukraine, et l'argent suit les réformes, pas l'inverse.

Deux groupes ouverts, quatre à venir

L'Ukraine a jusqu'à présent ouvert deux des six groupes d'élargissement qui composent le cadre formel d'adhésion. Chaque groupe est un ensemble de domaines politiques, des droits fondamentaux à la politique de concurrence, que les pays candidats doivent aligner sur les normes de l'UE. Le groupe État de droit, qui couvre les réformes au cœur du plan Kachka-Kos, a été formellement remis à l'Ukraine le 15 juin, ce qui signifie que Kiev dispose désormais des critères spécifiques qu'elle doit remplir.

Ouvrir un groupe ne signifie pas l'achever. Cela signifie que le pays candidat a rempli suffisamment de conditions préliminaires pour entamer des négociations substantielles sur ce chapitre. Le travail le plus dur, aligner le droit et la pratique nationale sur les normes de l'UE, vient après. Les deux groupes ouverts par l'Ukraine représentent une avancée, mais les quatre restants, y compris le groupe État de droit, contiennent les exigences les plus sensibles politiquement.

Le processus d'élargissement est conçu pour être incrémental et réversible. Les progrès sur un groupe peuvent stagner tandis qu'un autre avance, et un recul sur n'importe quel critère peut bloquer les négociations dans leur ensemble. Le zéro sur dix du Kachka-Kos importe donc non seulement symboliquement mais structurellement : tant que l'Ukraine ne démontre pas de mouvement sur l'État de droit, le processus d'adhésion dans son ensemble est effectivement en pause à son stade le plus conséquent.

La réforme judiciaire risquant un recul

Parmi les préoccupations signalées ces derniers mois figure le fait que l'Ukraine pourrait reculer sur au moins un aspect de la réforme judiciaire. La nature précise du recul n'a pas été détaillée dans les évaluations publiques de l'UE, mais l'avertissement lui-même est significatif. L'indépendance judiciaire est la pierre angulaire du groupe État de droit. Si l'Ukraine est perçue comme l'affaiblissant plutôt que la renforçant, la crédibilité de l'ensemble de l'agenda de réforme est mise en cause.

Le système judiciaire ukrainien fait l'objet d'efforts de réforme depuis avant l'invasion de 2022. La création de la Haute Cour anticorruption en 2019, le contrôle d'intégrité des juges et la restructuration de la Cour suprême étaient toutes des étapes exigées par le Fonds monétaire international et l'UE. Certaines de ces réformes ont été partiellement mises en œuvre ; d'autres restent contestées par des juges en exercice qui risquent la révocation.

Le risque de recul n'est pas hypothétique. Dans de précédents processus d'élargissement, des pays candidats ont fait avancer des réformes pour obtenir des jalons de négociation, puis ont relâché leur mise en œuvre une fois la pression immédiate retombée. L'insistance de l'UE sur les critères Kachka-Kos, et la conditionnalité financière qui y est attachée, vise en partie à empêcher que ce schéma ne se reproduise dans le cas de l'Ukraine.

Ce que révèleront les rapports de l'automne

Fin septembre ou début octobre, la Commission européenne devrait publier ses rapports annuels sur l'élargissement. Ces évaluations fourniront le premier aperçu détaillé et officiel de la manière dont l'Ukraine se situe par rapport aux critères d'État de droit qu'elle a reçus le 15 juin. Ils seront scrutés à Kiev, à Bruxelles, et dans chaque capitale de l'UE où le soutien à l'adhésion de l'Ukraine est conditionné à des progrès tangibles.

Ces rapports ont des conséquences pratiques. Une évaluation négative des progrès de l'Ukraine en matière d'État de droit pourrait déclencher un retard dans les versements financiers, ralentir l'ouverture de nouveaux groupes de négociation, et donner des arguments aux États membres qui plaident pour un élargissement à un rythme plus prudent. Une évaluation globalement positive, même avec des réserves, renforcerait la position de Kiev et maintiendrait l'élan politique derrière le processus d'adhésion.

La décision de Prévot de saluer la jeune société civile ukrainienne tout en pressant le gouvernement sur la réforme reflète une distinction qui traverse la politique d'élargissement de l'UE. L'Union veut récompenser la demande publique de reddition de comptes tout en exigeant que les dirigeants politiques la concrétisent. La perquisition du NABU à l'administration présidentielle, qu'elle soit fortuite ou non, a rappelé que les institutions créées pour assurer la reddition de comptes testent encore leur portée.

La visite de Prévot a été brève, mais le message sous-jacent était pointu. Les réformes que l'UE exige de l'Ukraine ne sont pas un cadeau à Bruxelles. Elles sont, comme il l'a dit, conçues pour protéger les citoyens et rendre le pays plus résilient. Que les législateurs ukrainiens les traitent comme une priorité nationale ou une obligation diplomatique façonnera non seulement le rythme de l'adhésion, mais la qualité de l'État que l'Ukraine tente de construire. Les rapports de l'automne révéleront quelle interprétation l'emporte. Les pages de la politique d'élargissement de la Commission européenne pour l'Ukraine suivent les critères formels et les progrès du processus d'adhésion.