Costa entame une tournée des capitales pour sauver l'accord budgétaire de 2 000 milliards d'euros avant les élections de 2027

Le président du Conseil européen, António Costa, entamera le 25 août un tour diplomatique des capitales de l'UE afin de débloquer le prochain budget pluriannuel de l'Union avant qu'un calendrier électoral chargé en 2027 ne rende tout accord politiquement impossible. Le cadre financier pluriannuel (CFP) de 2 000 milliards d'euros pour 2028-2034 reste enlisé entre une coalition de contributeurs nets réclamant de profondes coupes de dépenses et un groupe plus large de bénéficiaires qui affirment que les programmes de cohésion, de défense et de compétitivité ne sauraient être réduits.

Costa a déclaré aux journalistes que l'adoption du CFP « prime sur tout le reste » en tant que décision clé pour l'Union cette année. Son itinéraire commence par la Slovaquie avant de remonter vers le nord à travers l'Europe centrale et les États baltes. La Suède est le seul État membre absent de cette première étape, un choix délibéré compte tenu de ses élections législatives le mois prochain. Le président du Conseil présente cette tournée comme une démarche pour comprendre « les priorités des dirigeants européens et des citoyens qu'ils représentent », mais l'objectif sous-jacent est de tester les marges de compromis avant que l'Irlande, qui assure la présidence tournante du Conseil, ne dépose une nouvelle boîte de négociation au Conseil européen d'octobre.

Les deux camps et les chiffres qui les séparent

D'un côté se tiennent les pays dits « rigoureux ». L'Allemagne a signalé vouloir retrancher plusieurs centaines de milliards d'euros des propositions initiales de la Commission, tandis que les Pays-Bas ont qualifié de « boîte interdite » la « négobox » diffusée par Chypre lors de sa présidence du Conseil en juin, en raison de ses niveaux de dépenses. L'Autriche, le Danemark et la Suède s'alignent généralement sur ce camp, arguant que les budgets nationaux sont sous tension et que l'UE doit faire plus avec moins.

Face à eux, l'alliance des « Amis de la cohésion », qui compte désormais 16 États membres, dont l'Italie, la Pologne, la Grèce, l'Espagne, le Portugal et la plupart des pays d'Europe centrale et orientale. Leur position est que des coupes saperaient l'économie européenne précisément au moment où l'Union s'est engagée à augmenter ses dépenses de défense, à lancer un agenda de compétitivité et à mener la transition verte. La Pologne et la Roumanie, les deux plus grands bénéficiaires nets, se sont montrées particulièrement virulentes : toute réduction des fonds de cohésion constituerait, selon elles, une rupture du pacte politique qui a fondé leur adhésion.

L'arithmétique est impitoyable. Le scénario de référence de la Commission pour la période 2028-2034 s'élève à environ 1,1 % du revenu national brut (RNB) de l'UE, soit environ 2 000 milliards d'euros en prix courants. La demande allemande de « plusieurs centaines de milliards » de coupes impliquerait une réduction de 10 à 15 %, un chiffre que le groupe de la cohésion considère comme existentiel. L'équipe de la présidence irlandaise devrait proposer une zone d'atterrissage plus proche de 1,05 % du RNB, mais même cela exigerait des « quatre rigoureux » qu'ils acceptent des contributions plus élevées qu'ils ne l'ont publiquement envisagé.

La présidence irlandaise et l'échéance d'octobre

Thomas Byrne, ministre irlandais des Affaires européennes, a décrit les mois à venir comme une occasion de « renforcer ce partenariat » entre le Conseil et le Parlement, tout en offrant « la relation UE-Royaume-Uni la plus solide possible » en parallèle. Sa tâche immédiate reste le CFP. Des responsables irlandais ont indiqué qu'ils feraient circuler une boîte de négociation révisée fin septembre, en vue d'une discussion de fond au Conseil européen des 16-17 octobre. Ce sommet devrait durer deux jours pleins, signe que les dirigeants anticipent une séance marathon.

La présidence irlandaise a également sondé discrètement les capitales sur le volet recettes. Le CFP actuel repose largement sur les contributions nationales (ressources basées sur le RNB) et un panier modeste de ressources propres : une taxe sur les emballages plastiques, un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières et une ressource propre statistique. La Commission a proposé de l'élargir avec des revenus provenant du système d'échange de quotas d'émission (SEQE), d'une taxe sur les services numériques et d'une assiette d'impôt sur les sociétés. Aucune de ces pistes n'a été actée.

La ligne rouge du Parlement : des ressources propres avant tout consentement

Le consentement du Parlement européen est légalement requis pour le règlement du CFP, et son négociateur en chef pour le Parti populaire européen (PPE), Siegfried Mureșan, a rendu la position de la chambre explicite. Le Parlement refusera d'approuver tout budget qui n'inclut pas de nouvelles ressources propres adéquates, a-t-il affirmé. Une taxe sur l'économie numérique est considérée comme le candidat « le plus prometteur », aux côtés des propositions de la Commission sur les émissions de carbone, le tabac et les déchets électroniques.

La position de Mureșan reflète un consensus parlementaire plus large selon lequel l'architecture budgétaire de l'UE ne peut rester dépendante des vetos nationaux sur les contributions. Le cadre 2021-2027 n'a été débloqué qu'après l'adjonction d'un mécanisme de conditionnalité à l'État de droit ; cette fois, le levier est la recette. Sans nouvelles ressources propres, argue le Parlement, l'Union ne peut financer l'emprunt autorisé par NextGenerationEU, ni revendiquer crédiblement une autonomie stratégique en matière de défense ou de technologie.

L'horloge électorale tourne

L'urgence affichée par Costa est dictée par un calendrier qui ne laisse pratiquement aucune marge. Des élections nationales sont prévues ou attendues en 2027 en France, en Espagne, en Grèce, en Estonie, en Italie, en Pologne et en Slovaquie, soit sept des 27 États membres, dont quatre des cinq plus grandes économies. Un changement de gouvernement dans l'un d'eux pourrait rouvrir des positions qui ont pris des mois à négocier. En Pologne, un éventuel retour du Droit et justice (PiS) durcirait sans doute la ligne de la cohésion ; en France, une percée du Rassemblement national compliquerait tant le volet recettes que le volet dépenses.

Les responsables impliqués dans les préparatifs évoquent une « falaise » si le cadre n'est pas adopté avant la pause estivale de 2027. Le règlement du CFP doit être transposé en droit national, les programmes sectoriels doivent être négociés et les autorités de gestion désignées. Cette chaîne de mise en œuvre prend au moins six mois. Un report en 2028 signifierait un démarrage tardif des nouveaux programmes, perturbant subventions à la recherche, projets régionaux et paiements agricoles dans toute l'Union.

Défense et compétitivité, les nouveaux moteurs de la dépense

Ce qui distingue cette négociation du CFP des précédentes est le lien explicite avec la défense et la compétitivité. La boussole de la compétitivité de la Commission, la stratégie européenne pour l'industrie de la défense et le futur Fonds européen de la défense supposent tous une marge budgétaire que le plafond actuel n'offre pas. L'insistance de l'Allemagne sur les coupes entre en collision directe avec l'engagement public de son propre gouvernement de porter les dépenses de défense à 2 % du PIB et de soutenir un pilier européen au sein de l'OTAN.

Cette contradiction n'a pas échappé à Paris ni à Varsovie. Des responsables français estiment qu'un budget gelé à 1,0 % du RNB réduirait la Boussole stratégique à un exercice sur le papier. Des diplomates polonais soulignent que la Facilité européenne pour la paix, qui rembourse l'aide militaire à l'Ukraine, a déjà nécessité des compléments hors CFP ; intégrer de telles dépenses dans le cadre exigerait un plafond plus haut, non plus bas.

Les options de recettes sur la table

Le débat sur les ressources propres s'est resserré autour de trois candidats viables. Une taxe sur l'économie numérique, calquée sur l'accord du pilier 1 de l'OCDE, pourrait rapporter 5 à 7 milliards d'euros par an une fois pleinement mise en œuvre. L'extension du SEQE de l'UE aux secteurs maritime et du bâtiment, avec une part des revenus affectée au budget, pourrait générer 10 à 12 milliards. Une ressource propre statistique fondée sur une assiette d'impôt sur les sociétés harmonisée (BEFIT) reste techniquement complexe, mais politiquement attractive pour le Parlement car elle crée un lien direct entre le marché unique et les finances de l'Union.

Les pays rigoureux ont historiquement résisté à toute ressource propre ressemblant à un impôt fédéral. Les Pays-Bas et l'Allemagne ont bloqué une taxe sur les transactions financières pendant une décennie. Leur volonté d'accepter une taxe numérique pourrait dépendre de sa présentation comme une contribution à l'intégrité du marché unique plutôt que comme un mécanisme de transfert. L'Irlande, grand bénéficiaire des investissements numériques, s'est montrée prudente mais n'a pas exclu un instrument étroitement ciblé.

La suite du processus

La tournée de Costa s'achève fin septembre. La présidence irlandaise déposera alors sa boîte de compromis. Le Conseil européen d'octobre testera la capacité des dirigeants à s'accorder simultanément sur un chiffre de référence et un paquet de recettes. S'ils n'y parviennent pas, des sommets extraordinaires sont prévus pour novembre et décembre. Le vote en commission du Parlement sur son mandat de négociation est programmé pour début novembre, avec une approbation en plénière avant la fin de l'année. La seule certitude est que l'impasse actuelle, l'Allemagne exige des coupes, le groupe de la cohésion exige la protection, le Parlement exige des recettes, ne peut tenir. Quelque chose craquera avant 2027.