La Commission européenne a présenté jeudi une stratégie globale visant à approfondir l'intégration des neuf régions ultrapériphériques de l'UE, en proposant des exemptions ciblées en matière fiscale, agricole et migratoire conçues pour remédier à leurs désavantages structurels. L'annonce est intervenue à peine une semaine après que le gouvernement espagnol a clairement indiqué son intention de plaider pour que Ceuta et Melilla, les deux enclaves espagnoles sur la côte nord-africaine, se voient accorder le même statut juridique.
Ce que propose la Commission
Le plan d'action, dévoilé par le vice-président exécutif Raffaele Fitto, couvre la Guyane, la Guadeloupe, la Martinique, Mayotte, La Réunion et Saint-Martin (France), les Açores et Madère (Portugal), ainsi que les îles Canaries (Espagne). Ces territoires, qui comptent environ cinq millions d'habitants, sont reconnus à l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'UE comme confrontés à des contraintes, à l'éloignement, à l'insularité, à la petite taille, à une topographie et un climat difficiles, qui justifient un traitement particulier. La nouvelle stratégie va plus loin que les communications précédentes en liant explicitement leur développement aux intérêts géostratégiques de l'UE.
Parmi les mesures concrètes figurent l'extension de la flexibilité des aides d'État pour l'investissement régional, l'adaptation des règles de la politique agricole commune aux conditions de production locales, et, peut-être le plus significatif, la modification des procédures d'immigration et d'asile pour les territoires français des Caraïbes et de l'océan Indien qui se trouvent hors de l'espace Schengen mais ont connu une forte hausse des arrivées irrégulières. La Commission soutient que le cadre juridique actuel laisse ces territoires exposés à des pressions migratoires qu'ils n'ont pas la capacité de gérer seuls.
La démarche parallèle de l'Espagne pour Ceuta et Melilla
La manœuvre de Madrid ajoute une couche de complexité politique. Ceuta et Melilla ne sont pas des îles, ni des territoires ultra-périphériques au sens géographique prévu par le traité ; ce sont des territoires africains continentaux frontaliers du Maroc. Leur statut actuel est celui de villes espagnoles avec les mêmes droits et obligations que toute autre partie du territoire national, bien qu'avec un régime douanier spécifique. Leur accorder le statut de région ultrapériphérique nécessiterait une modification du traité ou, à tout le moins, une décision unanime du Conseil interprétant l'article 349 de manière extensive, ce à quoi plusieurs États membres ont historiquement résisté.
L'argument espagnol repose sur l'équivalence fonctionnelle : les deux enclaves font face à une forte pression migratoire, à un chômage élevé des jeunes et à une dépendance économique aux flux transfrontaliers perturbés par les tensions diplomatiques avec le Maroc. En 2024, plus de 15 000 entrées irrégulières ont été enregistrées aux frontières terrestres des deux enclaves, selon les données de Frontex. Les responsables espagnols estiment que la boîte à outils politique disponible pour les îles Canaries, y compris les enveloppes de financement spécifiques de l'UE et la flexibilité en matière d'aides d'État, devrait logiquement s'étendre à Ceuta et Melilla.
Migration et le vide de Schengen
La dimension migratoire est le point où la proposition de la Commission et l'ambition de l'Espagne se rejoignent le plus directement. Les six régions ultrapériphériques françaises sont hors de Schengen, ce qui signifie qu'elles appliquent des politiques de visas nationales mais sont liées par le droit d'asile de l'UE. Cela crée un paradoxe : elles reçoivent des demandeurs d'asile qui ne peuvent être transférés vers la France métropolitaine en vertu du règlement de Dublin, car ce règlement ne s'applique pas à elles, alors qu'elles manquent d'infrastructures d'accueil comparables à celles des États membres continentaux. Mayotte, en particulier, a vu sa population doubler en deux décennies, principalement sous l'effet de l'immigration irrégulière en provenance des Comores voisines.
La réponse de la Commission est un instrument juridique sur mesure qui permettrait des retours plus rapides, un soutien accru des agences de l'UE et des mécanismes de partage du fardeau avec les États membres continentaux. S'il était étendu à Ceuta et Melilla, un tel instrument créerait de facto une nouvelle catégorie de frontière extérieure de l'UE, des frontières terrestres sur le continent africain avec des règles d'asile sur mesure. Cette perspective a déjà suscité le scepticisme des États membres du nord, soucieux de ne pas créer de précédent.
Cadrage géostratégique et dimension atlantique
Le langage de Fitto, « portes d'entrée européennes » contribuant au « commerce, à la sécurité, à la défense et aux politiques extérieures », signale un glissement de la politique de cohésion vers la politique étrangère. Les îles Canaries et les Açores se situent sur d'axes maritimes atlantiques critiques ; la Guyane abrite le port spatial de l'UE ; La Réunion et Mayotte ancrent la présence de l'UE dans l'océan Indien. La Commission est de plus en plus explicite : ces territoires sont des atouts dans la concurrence pour l'influence avec la Chine, la Russie et la Turquie en Afrique et dans l'Indo-Pacifique.
Ce cadrage n'est pas nouveau : la communication de 2017 sur les régions ultrapériphériques mentionnait déjà leur valeur stratégique, mais le moment géopolitique actuel lui confère une urgence. La stratégie d'investissement Global Gateway de l'UE, son partenariat avec l'Union africaine et la nécessité de sécuriser les chaînes d'approvisionnement en matières premières critiques se projettent toutes sur des territoires qui, jusqu'à récemment, étaient traités principalement comme des défis de cohésion intérieure.
Obstacles juridiques et politiques
Toute extension formelle du statut de région ultrapériphérique à Ceuta et Melilla se heurte à trois obstacles. Premièrement, le texte du traité fait référence à des « régions » qui sont « géographiquement éloignées de l'Europe », une description qui convient mieux aux îles de l'Atlantique et de l'océan Indien qu'aux territoires du continent africain. Deuxièmement, le Maroc revendique la souveraineté sur les deux enclaves et considérerait presque certainement une mise à niveau au niveau de l'UE comme une provocation. Troisièmement, le Parlement européen devrait donner son consentement, et des députés de plusieurs groupes se sont déjà opposés à toute mesure qui pourrait être interprétée comme une consolidation de la présence espagnole en Afrique du Nord.
Un résultat plus probable est un paquet réglementaire sur mesure qui reproduit les avantages pratiques du statut de région ultrapériphérique, accès au programme agricole POSEI, allocations spécifiques du FEDER, dérogations aux aides d'État, sans la désignation formelle. La Commission a déjà utilisé cette approche, notamment pour les îles de la mer Égée confrontées à la pression migratoire, bien que ces mesures fussent temporaires et dictées par la crise.
Financement et le prochain cycle budgétaire
L'enveloppe financière sera négociée dans le cadre du prochain cadre financier pluriannuel (2028-2034). L'allocation actuelle pour les régions ultrapériphériques au titre de la politique de cohésion s'élève à environ 13 milliards d'euros pour 2021-2027, y compris l'allocation supplémentaire spécifique. La Commission n'a pas encore chiffré la stratégie renforcée, mais Fitto a indiqué que la prochaine révision budgétaire « refléterait l'ambition renouvelée ». Les négociateurs espagnols devraient réclamer une enveloppe parallèle pour Ceuta et Melilla, arguant que le coût de l'inaction, en gestion migratoire, cohésion sociale et sécurité aux frontières, dépasse celui d'un investissement ciblé.
Personnalités mentionnées
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Raffaele Fitto
Organisations
European Commission · European Parliament · Council of the European Union
