Trump menace d'ouvrir une enquête Section 301 alors que les amendes technologiques de l'UE dépassent les dix milliards de dollars

Lorsque la Commission européenne a annoncé une nouvelle amende d'un milliard de dollars contre Google en juin, le total des pénalités pour abus de position dominante infligées au géant de la recherche en Europe a franchi la barre des 10 milliards de dollars. Trois semaines plus tard, Donald Trump a publié sur Truth Social que son administration ouvrirait une enquête Section 301 sur ce qu'il a qualifié de pratique de l'UE consistant à « voler » les entreprises américaines. La décision n'a pas surpris. Elle couronne un différend qui couve depuis la première administration Trump, mis en veille sous Joe Biden, et maintenant relancé avec une précision qui laisse présager une phase prochaine plus que rhétorique.

Les amendes qui ont déclenché la menace

L'affaire de la Commission contre Google portait sur l'abus de position dominante de l'entreprise dans la technologie publicitaire en ligne. C'est la troisième grande décision antitrust contre la société depuis 2017, après une amende de 2,42 milliards d'euros pour la recherche shopping, une amende de 4,34 milliards d'euros pour Android, et une amende de 1,49 milliard d'euros pour AdSense. Ensemble, elles totalisent environ 9,2 milliards d'euros. La dernière pénalité fait passer la somme au-delà de 10 milliards de dollars au taux de change actuel. Google a fait appel de chaque décision. Le Tribunal a confirmé certaines, réduit d'autres, et la Cour de justice n'a pas encore statué sur les pourvois finaux. Ce qui compte politiquement, c'est l'accumulation. À Washington, le total est lu non comme une série de jugements juridiques indépendants mais comme un flux de revenus prélevé sur un seul champion national.

Le droit de la concurrence n'est qu'un volet. Un rapport de juin 2025 de Public Policy Solutions, un cabinet de conseil qui travaille avec des clients technologiques, a révélé que les entreprises américaines ont absorbé 83 % de l'ensemble des pénalités infligées sous le Règlement général sur la protection des données depuis son entrée en vigueur en 2018. Le rapport ne prétend pas que l'application est juridiquement viciée. Il soutient que la répartition reflète un biais structurel : les entreprises américaines traitent plus de données européennes à grande échelle, donc elles comparaissent plus souvent. Les autorités européennes de protection des données rejettent ce cadrage. Elles affirment que la loi est neutre technologiquement et que les amendes suivent les violations. Les chiffres, cependant, sont saisissants. Meta, Google et TikTok concentrent les plus lourdes sanctions. Aucune entreprise européenne n'a payé d'amende supérieure à 50 millions d'euros.

Taxes sur les services numériques et l'étiquette GAFA

L'argument du revenu s'étend à la fiscalité. La France a été explicite en introduisant sa taxe sur les services numériques en 2019, la baptisant « taxe GAFA » d'après Google, Amazon, Facebook et Apple. L'Italie et l'Espagne ont emboîté le pas avec des prélèvements similaires. Les trois pays ont perçu plus de 1,2 milliard de dollars auprès d'entreprises américaines en 2022 et 2023 seulement, selon des données de l'OCDE compilées par le bureau du Représentant américain au commerce. Ces taxes s'appliquent aux revenus générés par des services numériques là où l'utilisateur est situé, une conception qui capture les grandes plateformes étrangères tout en exemptant la plupart des entreprises nationales sous le seuil de 750 millions d'euros de chiffre d'affaires mondial. La solution à deux piliers de l'OCDE devait remplacer ces mesures unilatérales. Le Pilier 1, qui aurait réalloué les droits d'imposition aux juridictions de marché, est au point mort. Les taxes unilatérales persistent. La première administration Trump avait ouvert une enquête Section 301 en 2019, conclu au caractère discriminatoire des taxes, et autorisé des droits de douane. L'administration Biden les a suspendues pour laisser place aux négociations de l'OCDE. C'est cette suspension que Forbes et d'autres critiques citent comme le moment où l'Europe s'est sentie encouragée à aller plus loin.

Le DMA et la liste des contrôleurs d'accès

Le Règlement sur les marchés numériques est entré en vigueur en novembre 2022. Il désigne comme contrôleurs d'accès les entreprises qui franchissent des seuils de capitalisation boursière, de base d'utilisateurs et d'ancrage dans l'UE. La première liste, publiée en septembre 2023, en nommait sept : Alphabet, Amazon, Apple, ByteDance, Meta, Microsoft et Samsung. Six sont américaines. Une est sud-coréenne. Aucune n'est européenne. La Commission affirme que les seuils sont objectifs et que le résultat reflète la réalité du marché. Les critiques estiment que les seuils ont été calibrés pour capturer les titulaires actuels, qui se trouvent être américains, tout en excluant les entreprises européennes qui opèrent dans d'autres secteurs ou à plus petite échelle. Chaque enquête formelle ouverte sous le DMA jusqu'à présent a visé une entreprise américaine : Google pour l'autopréférencement dans la recherche, Meta pour son modèle publicitaire « payer ou consentir », Apple pour les restrictions de l'App Store. La Commission a également lancé une enquête de marché sur Amazon Web Services et Microsoft Azure, bien qu'aucun des deux n'ait franchi les seuils ordinaires de contrôleur d'accès pour les services cloud. Cette enquête utilise une clause discrétionnaire du règlement.

C'est dans les remèdes que la friction s'aiguise. La Commission a exigé de Google qu'il retire des unités de recherche spécialisées de ses résultats généraux, un changement que l'entreprise dit dégrader l'expérience utilisateur. Meta a reçu l'ordre de proposer une option publicitaire non personnalisée sur l'ensemble de ses services. Apple doit autoriser des magasins d'applications et des systèmes de paiement alternatifs sur iOS. Dans chaque cas, l'entreprise argue que le remède va au-delà de ce qui est nécessaire pour rétablir la concurrence et dicte au contraire la conception du produit. La Commission réplique que l'échelle des contrôleurs d'accès rend les remèdes comportementaux traditionnels inefficaces. C'est un véritable désaccord de politique, pas simplement un grief commercial. Mais la coïncidence de nationalité a rendu impossible de séparer les deux à Washington.

Cloud souverain et préférences d'achat public

Le dernier front est la commande publique. En mars, la Commission a attribué un contrat de 180 millions d'euros pour une infrastructure de cloud souverain européen à un consortium de fournisseurs européens, dont OVHcloud, Deutsche Telekom et d'autres. Le contrat s'inscrit dans un paquet plus large « Souveraineté technologique » qui comprend la loi européenne sur les puces, l'Entreprise commune européenne pour le calcul à haute performance, et une loi proposée sur la résilience cybernétique. Le langage du paquet oppose systématiquement les dépendances « étrangères » aux alternatives « européennes ». En pratique, étranger signifie américain. Seules quatre des 50 plus grandes entreprises technologiques mondiales par capitalisation boursière sont basées en Europe : ASML, SAP, Schneider Electric et Dassault Systèmes. Aucune n'exploite un cloud hyperscale. La Commission argue que l'autonomie stratégique impose de construire des capacités. Le côté américain y voit un marché fermé financé par les contribuables européens pour exclure les titulaires américains. Les deux descriptions sont partiellement vraies.

Section 301 : l'outil et son histoire

La Section 301 de la loi sur le commerce de 1974 donne au USTR le pouvoir de répondre à des pratiques étrangères qui sont déraisonnables, discriminatoires ou qui entravent le commerce américain. Elle a été massivement utilisée dans les années 1980 contre le Japon, puis contre l'UE dans le différend Airbus-Boeing, et plus récemment contre la Chine. Le processus commence par une enquête, qui peut durer des mois. Si le USTR constate des pratiques actionnables, il peut imposer des droits de douane, restreindre l'accès aux services, ou négocier un règlement. La première administration Trump l'a utilisée pour les taxes sur les services numériques. L'enquête s'est conclue en décembre 2020 par une conclusion de discrimination et une liste de 1,3 milliard de dollars de droits de douane proposés sur des biens français, dont cosmétiques et sacs à main. Ces droits ont été suspendus en janvier 2021. L'administration Biden les a maintenus en suspens pendant les négociations de l'OCDE. Le processus de l'OCDE s'est depuis enlisé. La suspension demeure. L'annonce de Trump le mois dernier signalait que la suspension ne survivrait pas à un second mandat.

Jamieson Greer, confirmé comme USTR en février, a déclaré devant la commission des finances du Sénat lors de son audition que « les États-Unis ne peuvent pas laisser l'Europe contrôler la régulation mondiale de nos entreprises ». Il n'a pas précisé quels outils il utiliserait. La Section 301 est la plus visible. D'autres incluent la loi sur les pouvoirs économiques d'urgence internationale, qui permet au président de réguler le commerce face à des menaces inhabituelles, et la loi de modernisation de l'examen des risques d'investissement étranger, qui filtre les investissements entrants. La Commission européenne a dit qu'elle défendrait ses lois à l'OMC si les États-Unis imposent des droits de douane. Un différend à l'OMC prendrait des années. L'effet pratique d'une enquête Section 301 est immédiat : elle crée de l'incertitude pour les exportateurs européens et du levier pour les négociateurs américains.

La défense européenne : souveraineté et application

Bruxelles ne reconnaît pas l'accusation de discrimination. La position de la Commission, exposée dans de multiples discours de Margrethe Vestager durant son mandat de commissaire à la concurrence et maintenant par sa successeure Teresa Ribera, est que l'UE applique ses lois contre toute entreprise qui les enfreint. Le fait que les plus grandes plateformes numériques soient américaines est une conséquence de l'histoire du marché, pas de l'intention réglementaire. Le RGPD s'applique à toute entreprise traitant des données personnelles européennes. Le DMA s'applique à toute entreprise franchissant les seuils de contrôleur d'accès. Les taxes sur les services numériques s'appliquent à toute entreprise au-dessus des seuils de revenus. La commande publique de cloud souverain suit les règles européennes des marchés publics, qui permettent des préférences pour la sécurité et l'autonomie stratégique. Les responsables européens font remarquer que les États américains et le gouvernement fédéral ont leurs propres préférences d'achat, y compris des dispositions « Buy American » bien plus restrictives que tout ce qui figure dans les traités de l'UE.

Il y a aussi une dimension politique. Le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont tous fait campagne sur la souveraineté numérique lors des élections de 2024. La législation reflète un mandat démocratique. Lorsque des responsables américains objectent, des experts européens de la politique auraient répondu que les entreprises américaines « ressentant la douleur » prouve que les lois fonctionnent. Cette phrase, attribuée à des responsables anonymes dans l'article de Forbes, saisit l'humeur dans une partie de la bureaucratie européenne : une conviction que les États-Unis ont abdiqué leur propre responsabilité réglementaire, laissant l'UE fixer les normes mondiales par défaut. L'effet Bruxelles, comme l'a nommé la professeure Anu Bradford de Columbia Law School, est réel. Les entreprises américaines se conforment aux règles de l'UE parce que le marché européen est trop grand pour être ignoré. Cette conformité devient alors la référence mondiale.

Ce que les chiffres montrent réellement

Le chiffre de 83 % pour le RGPD est réel mais nécessite du contexte. Le règlement a infligé plus de 2 000 amendes depuis 2018. La grande majorité sont modestes, sanctionnant des PME à travers l'UE. Les grosses amendes, celles qui font bouger l'agrégat, se concentrent sur une poignée de plateformes qui traitent le plus de données. Meta seule représente plus de 2,5 milliards d'euros de pénalités. Si l'on exclut les dix plus lourdes amendes, la part américaine chute fortement. Le même schéma vaut pour le droit de la concurrence. La Commission a sanctionné des entreprises européennes pour des cartels dans les camions, la chimie et les services financiers, totalisant des milliards. Mais ces affaires sont plus anciennes et réparties sur de nombreuses firmes. Les affaires Google sont récentes, massives et singulières. La liste des contrôleurs d'accès du DMA est une instantané d'un marché qui n'a pas produit d'hyperscaler européen. C'est un échec de politique industrielle européenne, pas un complot réglementaire. Mais c'est aussi un fait que la charge réglementaire pèse presque entièrement sur des entreprises non européennes.

La suite

Le USTR n'a pas encore publié d'avis au Federal Register lançant l'enquête. Cet avis définira le périmètre : s'il couvre seulement les taxes sur les services numériques, ou l'ensemble des mesures DMA, DSA, RGPD et commande publique. Plus le périmètre est large, plus l'enquête sera longue. Greer a indiqué vouloir avancer vite. La Commission préparera une défense centrée sur le texte non discriminatoire de ses lois. L'OMC sera éventuellement saisie, mais pas avant que le dommage politique ne soit fait. La prochaine étape concrète est le rapport annuel Special 301 du USTR, attendu en avril, qui signalera les priorités de l'administration. Avant cela, les décisions de conformité DMA de la Commission sur Google, Meta et Apple, attendues en mars, testeront si les remèdes sont calibrés ou punitifs. Si la Commission impose des changements structurels que les États-Unis perçoivent comme une expropriation, l'enquête devient inévitable. Si les remèdes sont comportementaux et proportionnés, il peut y avoir place pour une désescalade négociée. La nouvelle législature du Parlement européen débute en septembre. La prochaine Commission entre en fonction en décembre. La fenêtre pour un accord est étroite.