La Commission européenne a signalé un changement marqué dans sa stratégie à l'égard de la Chine, passant de défenses commerciales réactives à un cadre de commerce géré qui demanderait à Pékin de restreindre les volumes d'exportation tout en ouvrant son marché à davantage de produits européens. Lors d'une interview lundi, le commissaire au commerce Maroš Šefčovič a déclaré que le déficit commercial d'un milliard d'euros par jour de l'UE avec la Chine ne peut être résolu par les seules exportations européennes. « Mécaniquement, si l'on examine la question de notre déficit, il faut augmenter les produits européens vers la Chine… Nous devons également examiner comment mieux gérer les exportations chinoises vers l'Union européenne », a-t-il déclaré.
Un déficit qui concentre les esprits politiques
Le chiffre d'un milliard d'euros par jour, cité par les États membres en juin, est devenu un point de ralliement pour les dirigeants nationaux qui ont exigé des outils concrets de Bruxelles dans un délai de quelques mois. Deux mois plus tard, la pression n'a fait que s'intensifier. Les producteurs de produits chimiques et les constructeurs automobiles de l'Union mettent au chômage partiel leurs usines et suppriment des emplois, incapables de faire face aux prix des concurrents chinois qui bénéficient de ce que la Commission décrit comme des subventions étatiques soutenues. Le calendrier politique est impitoyable : les dirigeants de l'UE s'attendent à des « résultats tangibles » d'ici le Conseil européen de la mi-octobre, y compris des projets pilotes pour faire face à ce que Bruxelles appelle la surabondance de l'offre chinoise.
M. Šefčovič a confirmé une visioconférence avec son homologue chinois, Wang Wentao, pour la mi-septembre, suivie d'une visite à Pékin début octobre. Une équipe de négociateurs de l'UE se trouve déjà en Chine cette semaine. Le commissaire a qualifié les discussions de « très ouvertes, très difficiles », avec « tous les sujets… sur la table ». Ce langage suggère une négociation plutôt qu'un dialogue, une distinction qui compte dans une relation où Pékin a historiquement résisté aux limites quantitatives sur ses exportations.
Les échos des limitations volontaires des années 1980
L'approche décrite par M. Šefčovič rappelle les restrictions volontaires aux exportations négociées avec le Japon et la Corée du Sud dans les années 1980, lorsque Tokyo et Séoul avaient accepté de plafonner leurs livraisons de voitures, d'acier et de produits électroniques vers l'Europe et les États-Unis. Ces arrangements étaient des compromis politiques, et non des résultats du marché, et ils ont finalement cédé la place aux règles de l'OMC qui réprouvent les restrictions quantitatives. La Commission connaît cette histoire. Sa réflexion actuelle est présentée comme une réponse à des distorsions qui « ne sont pas générées par la pure performance économique ou la pure logique du marché », selon les mots de M. Šefčovič.
Ce que l'UE souhaite vendre est relativement peu contesté : des produits agricoles, des dispositifs médicaux, des voitures qui n'entrent pas dans les catégories de technologies sensibles. La difficulté réside dans ce qu'elle veut restreindre. La surcapacité chinoise couvre l'acier, l'aluminium, les panneaux solaires, les batteries et, de plus en plus, les véhicules électriques, des secteurs où la politique industrielle de Pékin a créé une production dépassant de loin la demande intérieure. Gérer ces flux sans déclencher de représailles ni violer les engagements de l'OMC nécessitera une créativité juridique que la Commission est encore en train d'élaborer.
Sauvegardes, acier et recherche de calibrage
Le recours récent de la Commission à des mesures de sauvegarde actualisées sur les importations d'acier début juillet offre un modèle et un avertissement. Cette mesure a irrité les partenaires commerciaux, notamment le Brésil et la Chine, et M. Šefčovič a reconnu que l'outil est « très lourd ». Son département tire maintenant des enseignements pour rendre les futures enquêtes plus rapides et plus ciblées. L'objectif est un régime de sauvegarde qui puisse être déployé de manière chirurgicale plutôt que comme un instrument aveugle, ciblant des hausses spécifiques dans des secteurs précis sans dommages collatéraux sur les chaînes d'approvisionnement non concernées.
Parallèlement, Bruxelles finalise un « instrument de diversification » conçu pour inciter les entreprises à s'approvisionner en intrants critiques, terres rares, lithium, certains semi-conducteurs, auprès de fournisseurs alternatifs. « Bien sûr, la diversification entraîne des coûts », a déclaré M. Šefčovič, évoquant des prix plus élevés pour les minéraux critiques et les composants des technologies vertes. Mais il a fait valoir que certaines entreprises concluaient que « le coût de la diversification est inférieur au coût de la perturbation ». Ce calcul sera mis à l'épreuve au fur et à mesure que l'instrument passera du concept à la réglementation.
La contrainte de l'inflation réduit la marge de manœuvre politique
Toute mesure qui augmente le prix des importations chinoises alimente directement une image de l'inflation qui reste inconfortable. L'inflation globale de la zone euro a atteint 2,9 % en juillet, bien au-dessus de l'objectif de 2 % de la Banque centrale européenne, poussée en partie par les répercussions des prix de l'énergie dus au conflit en Iran. Le conseil des gouverneurs de la BCE a fait savoir qu'il était réticent à baisser davantage les taux tant que l'inflation des services ne diminuera pas. Les restrictions commerciales qui fonctionnent comme des droits de douane, qu'il s'agisse de sauvegardes, de droits antidumping ou de restrictions volontaires, agissent comme une taxe sur les importateurs européens et, en fin de compte, sur les consommateurs. Cela rend la tâche de la Commission politiquement délicate : les dirigeants veulent un soulagement pour les producteurs, mais pas au prix d'une nouvelle impulsion inflationniste.
L'analyse de la Commission elle-même, partagée avec les États membres ces dernières semaines, modélise plusieurs scénarios. Dans le plus agressif, un paquet de sauvegardes à large assise pourrait ajouter 0,3 à 0,5 point de pourcentage à l'inflation globale sur douze mois. Ce n'est pas négligeable alors que la BCE étalonne sa politique au dixième de point près. Cela explique également pourquoi M. Šefčovič insiste sur un résultat négocié : un accord chinois pour modérer les exportations dans des secteurs spécifiques permettrait d'obtenir l'effet sur les volumes sans l'effet sur les prix d'un droit de douane.
L'option de repli : utilisation complète des défenses commerciales
Si les discussions de septembre et octobre n'aboutissent à aucun mouvement, M. Šefčovič a été explicite sur l'alternative. « Nous travaillons avec des propositions très concrètes. Nous verrons comment nos homologues chinois y réagiront… Mais s'il n'y a simplement aucune action, alors il sera bien sûr beaucoup plus difficile pour nous de simplement parler de ces questions », a-t-il déclaré. C'est le code diplomatique pour un passage à l'exécution : enquêtes antisubventions, affaires antidumping, déclenchements de sauvegardes et, potentiellement, le règlement sur les subventions étrangères, qui permet à la Commission d'annuler des acquisitions ou de bloquer des appels d'offres faussés par un soutien étatique non européen.
La sauvegarde sur l'acier début juillet a été le premier test en conditions réelles du cadre actualisé. Elle a imposé des contingents tarifaires sur une gamme de produits sidérurgiques, la Commission estimant qu'une hausse des importations menaçait de causer un préjudice grave aux producteurs de l'UE. La Chine et le Brésil ont contesté la mesure auprès de l'OMC en quelques semaines. L'équipe juridique de la Commission estime que la nouvelle méthodologie, qui intègre une disposition sur les « circonstances critiques » permettant une action plus rapide, résistera à l'examen. Mais les litiges prendront des années à être résolus, période durant laquelle les mesures resteront en vigueur.
La diversification comme impératif stratégique
Au-delà du déficit immédiat, l'instrument de diversification reflète une réévaluation plus profonde de la sécurité économique. La pandémie, la crise énergétique après l'invasion de l'Ukraine par la Russie et l'armement des chaînes d'approvisionnement en minéraux critiques par Pékin ont convaincu les décideurs politiques que l'efficacité ne peut être le seul critère d'approvisionnement. L'instrument combinera probablement une taxonomie, définissant quels intrants et secteurs comptent comme stratégiques, avec des incitations financières telles que des subventions, des prêts ou des crédits d'impôt pour les projets de diversification éligibles.
La réaction de l'industrie a été mitigée. Le Conseil européen de l'industrie chimique (Cefic) a averti que la diversification forcée augmente les coûts de production dans un secteur qui lutte déjà contre des prix élevés de l'énergie. L'Association européenne des constructeurs automobiles (ACEA) a été plus circonspecte, reconnaissant les risques pour la chaîne d'approvisionnement tout en s'opposant aux mesures qui pourraient provoquer des représailles chinoises contre les exportations de voitures européennes. L'Allemagne, dont les constructeurs automobiles tirent environ un tiers de leurs revenus mondiaux de la Chine, a été la voix la plus prudente au Conseil. La France et l'Italie ont poussé plus fort pour des outils de protection.
Ce que calcule Pékin
Du point de vue de Pékin, la demande de l'UE de limiter les exportations intervient alors que l'économie chinoise elle-même est confrontée à une crise du secteur immobilier, à une faible consommation intérieure et à un chômage des jeunes supérieur à 17 %. L'industrie manufacturière tirée par les exportations a été le seul moteur de croissance fiable. La direction chinoise a fait savoir qu'elle était disposée à discuter de l'accès au marché, le Premier ministre Li Qiang déclarant en juin à des dirigeants européens en visite que « la porte de la Chine ne fera que s'ouvrir davantage », mais elle a résisté à tout langage impliquant un commerce géré ou des plafonds volontaires. Le ministère de Wang Wentao a systématiquement présenté la surcapacité comme un problème mondial nécessitant des investissements coordonnés, et non une restriction unilatérale.
Il y a un précédent d'accommodation limitée. En 2018, la Chine avait accepté une « restriction volontaire » de ses exportations d'acier vers les États-Unis dans le cadre d'une trêve commerciale plus large, bien que cet arrangement se soit effondré lorsque l'accord global a été rompu. Plus récemment, les fabricants chinois de panneaux solaires ont coordonné de manière informelle les prix pour éviter de déclencher les mesures antidumping de l'UE. Il s'agit d'ajustements tactiques, et non de concessions structurelles. Le défi de la Commission est d'obtenir quelque chose de durable et de vérifiable, des projets pilotes avec surveillance, clauses de révision et dispositions de rétablissement, plutôt qu'un accord entre gentlemen qui s'évapore lorsque les conditions du marché changent.
Personnalités mentionnées
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Wang Wentao
Organisations
European Commission · European Council · European Central Bank
