Un universitaire chinois conteste le récit occidental liant subventions et surcapacité industrielle

Une chronique parue dans le journal phare du Parti communiste, le Quotidien du peuple, monte une défense étayée par des données de la politique industrielle chinoise, rejetant les allégations occidentales selon lesquelles les subventions d'État seraient le principal moteur de la surcapacité industrielle. L'article, signé par Cui Fan, professeur de commerce international à l'Université du commerce international et de l'économie à Pékin, cite une recherche de l'Université de Colombie-Britannique couvrant 2009 à 2020 qui place la Chine au onzième rang pour la fréquence des interventions de politique industrielle parmi les grandes économies, derrière l'Allemagne, le Japon, le Brésil et les États-Unis.

L'argument chinois : les subventions, une pratique standard

La thèse centrale de Cui est limpide : les subventions industrielles ne sont pas une particularité chinoise mais un outil standard de gouvernance économique, utilisé plus intensivement par d'autres grandes économies. L'ensemble de données de l'Université de Colombie-Britannique, qui définit la politique industrielle comme des actions étatiques telles que tarifs et subventions visant à orienter l'activité économique nationale, montre que la Chine recourt à de telles mesures moins fréquemment que ses pairs, malgré son statut de deuxième économie mondiale. "Reasonable industrial subsidies aimed at addressing market failures and supporting emerging industries are a globally recognised and legitimate policy tool", écrit Cui.

La distinction entre subventions "raisonnables" et "discriminatoires" n'est pas purement sémantique. Elle reprend le langage de l'Organisation mondiale du commerce dans son Accord sur les subventions et mesures compensatoires, qui autorise certaines subventions non actionnables, pour la recherche, le développement régional ou l'adaptation environnementale, tout en interdisant les subventions à l'exportation et celles conditionnées au contenu national. La chronique de Cui soutient implicitement que les subventions chinoises relèvent predominantly de la catégorie permise, tout en accusant des économies occidentales non nommées de déployer des mesures discriminatoires violant les règles de l'OMC.

Ce que montre réellement la recherche de l'UBC

L'étude de l'Université de Colombie-Britannique référencée par Cui n'a pas été publiée dans une revue à comité de lecture, et la chronique ne fournit pas de citation directe. L'ensemble de données couvre prétendument 2009 à 2020, une période qui inclut la crise financière mondiale, la crise de la dette souveraine européenne et les deux premières années de la pandémie de COVID-19, autant de moments où les gouvernements du monde entier ont accru leurs interventions industrielles. Le fait que la Chine se classe onzième en fréquence durant cette période est une allégation qui requiert un examen : la méthodologie pour compter les actions de "politique industrielle", la pondération des différents types de politiques et le traitement des interventions infranationales dans les systèmes fédéraux comme l'Allemagne et les États-Unis affectent tous le classement.

Les responsables du commerce européen soutiennent de longue date que de simples décomptes de fréquence manquent le point. Le rapport 2023 de la Commission européenne sur les subventions étrangères dans le marché unique a souligné que l'ampleur, l'opacité et le ciblage du soutien d'État chinois, notamment dans des secteurs stratégiques comme les semi-conducteurs, les batteries et les véhicules électriques, créent des distorsions qu'un décompte brut d'actions politiques ne peut saisir. Le règlement de l'UE sur les subventions étrangères, entré en vigueur en janvier 2023, a été conçu précisément pour traiter les subventions qui échappent aux instruments traditionnels de défense commerciale.

Le virage de l'Europe vers sa propre politique industrielle

L'ironie du moment est que l'Europe a simultanément adopté une politique industrielle plus musclée. La loi européenne sur les puces, la loi sur l'industrie zéro net et la plateforme Technologies stratégiques pour l'Europe (STEP) impliquent toutes un financement public significatif dirigé vers des secteurs stratégiques. Le cadre temporaire de crise et de transition de la Commission européenne, adopté en mars 2023 et prolongé jusqu'en 2025, a assoupli les règles sur les aides d'État pour permettre aux États membres d'égaliser les subventions offertes par des pays tiers, incluant explicitement la loi américaine sur la réduction de l'inflation et les propres programmes de soutien de la Chine.

Cette convergence rend le débat sur les subventions chinoises plus complexe qu'une simple opposition entre marchés libres et intervention d'État. Lorsque l'Allemagne accorde 10 milliards d'euros de soutien à l'usine Intel de Magdebourg, ou que la France appuie son champion des batteries Verkor, elles déploient les mêmes "subventions industrielles raisonnables" que défend Cui. La différence, arguent les responsables européens, réside dans la transparence, la proportionnalité et l'absence d'exigences de transfert de technologie forcé, domaines où le système chinois reste opaque.

L'accusation de surcapacité : preuves et politique

Le récit de surcapacité a gagné les capitales occidentales en 2023 et 2024, alors que les exportations chinoises de véhicules électriques, panneaux solaires et batteries lithium-ion augmentaient fortement. La secrétaire au Trésor américaine Janet Yellen a soulevé la question directement auprès de ses homologues chinois en avril 2024, arguant que la politique industrielle chinoise avait créé une offre dépassant largement la demande nationale et mondiale. La Commission européenne a lancé une enquête anti-subventions sur les véhicules électriques à batterie chinois en octobre 2023, concluant provisoirement en juin 2024 que la chaîne de valeur bénéficiait de subventions compensables.

La réplique de Cui répond à l'argument de l'offre en insistant sur la demande : "The international competitiveness of Chinese industries stems from internal demand backed by a vast domestic market, a complete industrial supply chain, and a deep technical talent pool built over time." C'est empiriquement partiellement vrai. Le marché chinois des VE a absorbé 9,5 millions d'unités en 2024, le plus grand au monde, et sa capacité d'installation solaire a ajouté 216 gigawatts la même année. Mais cela ne répond pas à la question de savoir si la capacité de production, notamment dans des secteurs plus récents comme les semi-conducteurs avancés, dépasse ce que la demande mondiale peut absorber à des prix commercialement viables.

Règles de l'OMC et déficit d'application

L'invocation des règles de l'OMC par la chronique est sélective. La Chine est membre de l'OMC depuis 2001, pourtant sa conformité en matière de notification des subventions a été répétitivement critiquée par les États-Unis, l'UE et le Japon au sein du Comité des subventions et mesures compensatoires de l'OMC. Le dernier examen de la politique commerciale de la Chine par l'OMC, publié en 2023, a noté que les notifications de subventions de la Chine restaient incomplètes, particulièrement concernant le soutien des gouvernements infranationaux et le financement des entreprises d'État. Le système de règlement des différends de l'OMC, paralysé depuis 2019 par le blocage des nominations à l'Organe d'appel par les États-Unis, n'offre plus de forum fonctionnel pour résoudre ces désaccords.

Ce vide d'application est précisément pourquoi l'UE a créé son règlement sur les subventions étrangères et pourquoi les États-Unis se sont appuyés sur les enquêtes de l'article 301 et les exigences de contenu national de la loi sur la réduction de l'inflation. Toutes deux sont des mesures extra-OMC nées de la frustration face à l'incapacité du système multilatéral à discipliner les subventions industrielles modernes. L'appel de Cui à se concentrer sur les "subventions discriminatoires qui violent les règles de l'Organisation mondiale du commerce" reconnaît implicitement ce vide tout en plaçant la charge de la réforme sur les capitales occidentales.

Pourquoi la tribune du Quotidien du peuple importe

Le lieu de publication est aussi significatif que l'argument. Le Quotidien du peuple est l'organe officiel du Comité central du Parti communiste. Une chronique sur la politique commerciale par un universitaire basé à Pékin n'y paraît pas sans signaler une approbation officielle. L'article représente une riposte coordonnée contre le récit de surcapacité avant plusieurs échéances critiques : la décision finale de la Commission européenne sur les droits anti-subventions aux VE chinois (attendue d'ici octobre 2024), l'élection présidentielle américaine de novembre 2024 et la prochaine conférence ministérielle de l'OMC.

Les médias d'État chinois ont intensifié leur production en langue anglaise sur les questions commerciales ces derniers mois. Xinhua, CGTN et China Daily ont tous publié des reportages citant la même recherche de l'UBC et des arguments similaires sur la fréquence relativement faible de la politique industrielle chinoise. Cela suggère une stratégie de messagerie centralisée visant les décideurs européens et américains, les milieux d'affaires et les membres de l'OMC.

Ce qui va suivre

La décision finale de la Commission européenne sur les droits anti-subventions aux VE chinois, attendue pour fin octobre 2024, sera le premier test concret de l'influence de la réplique de Pékin sur la prise de décision européenne. Les États membres sont divisés : l'Allemagne et la Hongrie ont mis en garde contre une guerre commerciale, tandis que la France et l'Italie privilégient des défenses robustes. La proposition de la Commission requerra une majorité qualifiée pour être bloquée, soit 15 États membres représentant 65 % de la population de l'UE. Pendant ce temps, la recherche de l'UBC citée par Cui reste non publiée sous forme vérifiable. Tant qu'il en est ainsi, le classement au onzième rang reste une allégation, pas un fait.