China verbietet Firmen die Unterstützung der EU-Subventionsprüfung gegen JD.com

China hat seinen Unternehmen und Bürgern förmlich untersagt, einer Europäischen Kommission Untersuchung gegen JD.com, die zweitgrößte E-Commerce-Plattform des Landes, nach der Verordnung über ausländische Subventionen beizustehen. Der Schritt, der am 19. August in einer gemeinsamen Erklärung des Justiz- und des Handelsministeriums verkündet wurde, stellt die Informationsforderungen der EU als unrechtmäßige Ausübung extraterritorialer Hoheitsgewalt dar und weist an, dass „keine Organisation oder Einzelperson die Untersuchung durchführen oder bei ihrer Durchführung unterstützen darf“.

Die Anordnung stellt die bislang direkteste Konfrontation zwischen Peking und Brüssel über die FSR dar, ein Wettbewerbsinstrument, das im Januar 2023 in Kraft trat und der Kommission die Befugnis gibt, finanzielle Beiträge nicht-europäischer Regierungen zu untersuchen, die den Binnenmarkt verzerren. Anders als traditionelle Anti-Subventions-Instrumente, die Importe an der Grenze erfassen, erreicht die FSR Unternehmen, die bereits in der Europäischen Union tätig sind, und verlangt von ihnen die Offenlegung von Eigentumsstrukturen, Finanzierungsvereinbarungen und Entscheidungsprozessen auf kurze Frist.

Die Verordnung über ausländische Subventionen und ihre Reichweite

Die Verordnung sollte eine Lücke in der EU-Handelsverteidigung schließen. Vor ihrer Annahme konnte die Kommission subventionierte Importe durch Ausgleichszölle bekämpfen, hatte aber keine Handhabe, Subventionen zu prüfen, die Firmen zugutekommen, die bereits in Europa präsent sind, sei es durch Übernahmen, Neugründungen oder den Gewinn öffentlicher Aufträge. Die FSR führt ein obligatorisches Anmeldeverfahren für große Konzentrationen und öffentliche Ausschreibungen ein sowie eine allgemeine Amtsermächtigung für alle sonstigen Marktsituationen.

Seit die Regeln operational sind, hat die Kommission mehr als ein Dutzend förmliche Untersuchungen eröffnet. Die Mehrzahl betraf chinesische staatseigene oder staatlich verbundene Unternehmen in Sektoren, die die EU als strategisch einstuft: Solarphotovoltaik, Windkraftanlagen, Schienenfahrzeuge und Medizintechnik. Im Juli 2024 wurden die ersten vorläufigen Maßnahmen gegen einen chinesischen Solarmodulhersteller verhängt, was einen Präzedenzfall für die Durchsetzung der Verordnung schuf.

Pekings Gegenmaßnahme und rechtliche Rahmung

Chinas Reaktion auf die JD.com-Untersuchung geht über diplomatischen Protest hinaus. Durch den Rückgriff auf den eigenen rechtlichen Apparat, namentlich das Anti-Ausländische-Sanktionen-Gesetz von 2021 und das Datensicherheitsgesetz von 2021, hat Peking ein verbindliches innerstaatliches Verbot geschaffen, das den Blockierstatuten nachempfunden ist, die die EU einst entwarf, um US-Sekundärsanktionen gegen den Iran zu kontern. Die Formulierung „unangemessene extraterritoriale Hoheitsmaßnahmen“ ist bewusst gewählt: Sie spiegelt die Terminologie wider, die die Europäische Union selbst verwendet, wenn sie die Anwendung drittstaatlicher Gesetze auf europäische Einheiten zurückweist.

Rechtsgelehrte in Peking argumentieren, die Informationsbefugnisse der FSR, die die Offenlegung interner Protokolle von Kommunistischen Parteikomitees, Staatsbank-Darlehensverträgen und strategischer Planungsdokumente verlangen können, verletzten chinesische Souveränität und nationale Sicherheitsgesetze. Die Europäische Kommission ihrerseits hält daran fest, die Verordnung gelte nur für wirtschaftliche Aktivitäten im Binnenmarkt, und Kooperation sei Bedingung für den Marktzugang.

JD.com und die E-Commerce-Dimension

JD.com, an der Börse in Hongkong und an der Nasdaq notiert, betreibt ein Logistiknetz, das sich über Lagerhäuser in den Niederlanden, Deutschland, Frankreich und Polen bis nach Europa erstreckt. Das Unternehmen baut seinen Business-to-Business-Marktplatz und Supply-Chain-Dienste für europäische Händler aus und positioniert sich als Rivale von Amazons Fulfillment-Operationen. Die Kommission hat die konkret geprüften Subventionen nicht offengelegt, doch frühere FSR-Fälle konzentrierten sich auf zinsgünstige Darlehen von Politikbanken, Eigenkapitalspritzen staatlicher Vermögensverwalter und Steuervergünstigungen für strategische Sektoren.

E-Commerce war bislang kein primäres Ziel der FSR. Die Einbeziehung von JD.com deutet darauf hin, dass die Kommission ihren sektoralen Fokus über Schwerindustrie und Grüntechnologie hinaus auf digitale Dienste und Logistik ausweitet, Bereiche, in denen chinesische Firmen erheblichen europäischen Marktanteil erworben haben. JD.coms Europa-Umsatz wird in den Geschäftsberichten nicht gesondert ausgewiesen; Analysten schätzen ihn auf mehrere hundert Millionen Euro jährlich, wachsend im zweistelligen Bereich.

Compliance zwischen zwei Systemen gefangen

Für die dazwischen geratenen Unternehmen ist der Widerspruch unmittelbar. Die FSR droht Bußgelder von bis zu 1 % des weltweiten Umsatzes für die Verweigerung angeforderter Informationen an, und bis zu 10 % für unvollständige oder irreführende Daten. Chinas Anti-Ausländische-Sanktionen-Gesetz erlaubt Vermögenssperren, Visabeschränkungen und kommerzielle Restriktionen gegen Einzelpersonen und Einrichtungen, die ausländischen Maßnahmen Folge leisten, die als diskriminierend eingestuft werden. Ein JD.com-Manager, der die Dokumentenproduktion für Brüssel autorisiert, könnte theoretisch in China persönlichen Sanktionen ausgesetzt sein.

Diese Dynamik hat sich bereits in früheren FSR-Fällen gezeigt. In den Solar- und Winduntersuchungen wiesen chinesische Muttergesellschaften ihre europäischen Tochtergesellschaften an, die Dokumentenproduktion zu begrenzen, woraufhin die Kommission förmliche Informationsersuchen nach Artikel 14 der Verordnung erließ. Als diese nur teilweise beantwortet wurden, nutzte die EU-Exekutive ihre Befugnis, negative Schlüsse zu ziehen, und behandelte die vorenthaltenen Daten faktisch als Bestätigung der Subventionsvorwürfe.

Frühere FSR-Fälle setzen das Muster

Die JD.com-Prüfung folgt einer erkennbaren Abfolge. Im Medizintechnik-Verfahren, das im April 2024 eröffnet wurde, ersuchte die Kommission um detaillierte Finanzströme chinesischer Krankenhausgruppen, die Kliniken in Europa betreiben. Die chinesische Seite reagierte mit dem Verweis auf Datenspeicherungsvorgaben nach dem Gesetz zum Schutz personenbezogener Daten. Im Schienenfahrzeug-Fall, der ein Konsortium betraf, das sich um eine bulgarische Ausschreibung bewarb, verweigerten die chinesischen Partner die Offenlegung der Konditionen staatlicher Bankfinanzierungen und beriefen sich auf Geschäftsgeheimnisvorschriften, die chinesische Gerichte gegen ausländische Auskunftsersuchen aufrechterhielten.

In jedem Fall fuhr die Kommission mit vorläufigen oder endgültigen Entscheidungen auf Basis der verfügbaren Tatsachen fort, ein Verfahren, das die FSR ausdrücklich vorsieht. Artikel 20 der Verordnung gestattet der Exekutive, ihre Feststellungen auf „die verfügbaren Tatsachen“ zu stützen, wenn eine Partei nicht kooperiert. Dieser Mechanismus, entlehnt der Streitbeilegungspraxis der Welthandelsorganisation, soll verhindern, dass Nichtkooperation Untersuchungen blockiert.

Was die Blockade für die Untersuchung bedeutet

Praktisch macht die chinesische Anordnung es nahezu sicher, dass JD.coms chinesische Zentrale jene Datenkategorien nicht übermitteln wird, die die Kommission als besonders beweiskräftig ansieht: interne Beratungen zur Preisstrategie, Kommunikation mit staatlichen Anteilseignern und die Bedingungen staatlich gelenkter Fondsbeteiligungen. Die europäische Tochter, JD.com Europe B.V., in Eindhoven registriert, bleibt rechtlich verpflichtet, auf die Fragebögen der Kommission zu antworten. Doch die Informationen, die sie besitzt, sind weitgehend operativer Natur, Umsatzzahlen, Personalbestand, Lagerkapazitäten, , nicht die strategischen Finanzdaten, die die Untersuchung sucht.

Die Kommission kann und wird voraussichtlich zu einem vorläufigen Befund auf Basis der verfügbaren Tatsachen gelangen. Stellt sie fest, dass ausländische Subventionen JD.com in die Lage versetzt haben, europäische Logistikwettbewerber zu unterbieten oder Marktpositionen zu erlangen, die auf rein kommerzieller Basis nicht erreichbar gewesen wären, kann sie Verhaltenszusagen verlangen, wie Veräußerung bestimmter Vermögenswerte, Kapazitätsreduzierungen oder Preiszusagen, , im Extremfall die Teilnahme an öffentlichen Aufträgen in der gesamten EU untersagen.