Umfrage: Wähler in den meisten EU-Ländern bevorzugen nationale über europäische Beschaffung

Als das Team von EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen den Industrial Accelerator Act entwarf, schien die Logik klar: Öffentliche Aufträge sollten europäische Cleantech-Hersteller gegenüber chinesischen Wettbewerbern begünstigen. Öffentliche Aufträge machen rund 17 Prozent der Wirtschaftsleistung der EU aus, sodass schon eine moderate Bevorzugung inländischer Anbieter Märkte verändern könnte. Das Problem: Wähler auf dem ganzen Kontinent sehen das anders als Brüssel.

Eine Umfrage unter 26.283 Erwachsenen in 24 EU-Mitgliedstaaten und dem Vereinigten Königreich, durchgeführt von Public First im Mai und Juni und der Presse zugänglich gemacht, ergab, dass in 23 der 25 befragten Länder die Befragten Vergaberegeln bevorzugten, die im eigenen Land hergestellte Produkte gegenüber solchen aus anderen europäischen Ländern begünstigten. Die durchschnittliche Unterstützung für eine nationale Bevorzugung lag leicht über 50 Prozent. Die Unterstützung für eine europäische Bevorzugung verfehlte diese Marke knapp.

National vor Europäisch

Luke Shore, Geschäftsführer des Thinktanks Project Tempo, der die Ergebnisse der EuroPulse-Umfrage auswertete, brachte es auf den Punkt: "In weiten Teilen Europas ist die Stimmung nationalistisch, bevor sie europäisch ist, unabhängig von der Größe der industriellen Basis eines Landes." Das Muster galt unabhängig davon, ob ein Land über einen großen Fertigungssektor verfügte, der öffentliche Aufträge bedienen konnte, oder eine kleine Volkswirtschaft war, die stark von Importen aus Nachbarländern abhängig ist.

Die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten sind groß. Portugal und Spanien verzeichneten die stärkste Unterstützung für sowohl nationale als auch europäische Beschaffungsbevorzugungen, mit netto über 50 Prozent für inländische Herkunft und knapp unter 50 Prozent für die breitere europäische Definition. Am anderen Ende zeigten Lettland und Estland eine netto Unterstützung unter 10 Prozent für „Buy European“ und nur im niedrigen zweistelligen Bereich für „Buy Domestic“. Deutschland, die größte Volkswirtschaft der EU und das Land, das am häufigsten mit dem Streben nach europäischer strategischer Autonomie assoziiert wird, befindet sich in einer unbequemen Mitte: Die netto Unterstützung für entweder nationale oder europäische Bevorzugung war relativ schwach, beide unter 20 Prozent. Deutsche hätten, so Shore, "ähnliche Einstellungen“, egal ob die Bevorzugung national oder europäisch sei, was nicht auf Begeisterung für beides hindeute, sondern auf Gleichgültigkeit gegenüber beiden.

Die Preisfrage, die den Protektionismus untergräbt

Die Umfrage testete auch, was passiert, wenn Wähler erfahren, dass der Schutz der europäischen Industrie sie persönlich kosten könnte. Mehr als die Hälfte der Befragten sagte, sie wolle, dass Europa seine eigene Cleantechnologie produziere, auch wenn dies den grünen Wandel verlangsame. Doch die Unterstützung für Handelsschutzmaßnahmen sank drastisch, sobald Preisfolgen ins Spiel kamen. Auf die Frage nach Zöllen auf chinesische Technologie sprachen sich nur 35 Prozent dafür aus, nachdem ihnen gesagt wurde, dass dies die Preise in die Höhe treiben könnte.

Dies ist der Kernkonflikt der Industriestrategie der Kommission. Der Industrial Accelerator Act soll europäische Lieferketten in Cleantech, Halbleitern und kritischen Rohstoffen aufbauen und die Abhängigkeit von China verringern. Doch der von der Kommission gewählte Mechanismus, Bevorzugung bei öffentlichen Aufträgen, funktioniert nur, wenn Regierungen bereit sind, mehr zu zahlen oder längere Lieferzeiten für europäische Waren in Kauf zu nehmen. Wie sich zeigt, mögen Wähler die Idee europäischer Eigenständigkeit, bis sie die Rechnung sehen.

Shore beschrieb die Unterstützung für Energie- und Industriepolitik als „kostenabhängig“. Das Ergebnis wird niemanden überraschen, der die Europawahlen der vergangenen drei Jahre verfolgt hat, in denen Lebenshaltungskosten strategische Autonomie stets als Wähleranliegen übertrafen, doch es verkompliziert die politische Kalkulation für Regierungen, die dem IAA zustimmen sollen.

Was der Industrial Accelerator Act vorsieht

Der Industrial Accelerator Act, den die Kommission bis Ende 2026 verabschiedet sehen will, ist das jüngste in einer Reihe von Gesetzespaketen, die Europas industrielle Basis stärken sollen. Sein Vorgänger, der Net Zero Industry Act, setzte Ziele für die inländische Fertigung von Cleantechnologien, verzichtete aber auf verbindliche Beschaffungsbevorzugungen. Der IAA geht weiter, indem er vorschlägt, dass öffentliche Aufträge eine „European preference“-Klausel enthalten, die EU-Produkten bei Vergabeverfahren einen Vorteil verschafft.

Öffentliche Beschaffung in der EU unterliegt Regeln, die fairen Wettbewerb im Binnenmarkt sicherstellen sollen. Die offiziellen EU-Vergaberichtlinien verbieten Mitgliedstaaten derzeit, inländische Anbieter gegenüber solchen aus anderen Mitgliedstaaten zu bevorzugen, ein Prinzip, das den Binnenmarkt trägt. Der Vorschlag der Kommission würde eine begrenzte Ausnahme für Cleantech-Produkte schaffen, doch der Umfang dieser Ausnahme, wie begrenzt sie tatsächlich wäre, ist Gegenstand intensiver Verhandlungen.

EU-Regierungen haben bereits Gegenwehr gegen den ursprünglichen Kommissionsentwurf geleistet. Der Rat hat vorgeschlagen, die europäische Bevorzugung so umzugestalten, dass sie sich auf Produkte statt auf Länder bezieht, eine Änderung, die es beispielsweise einem deutschen Unternehmen, das in Polen fertigt, leichter machen würde, sich zu qualifizieren. Das Europäische Parlament hat noch keine gemeinsame Position gefunden, und die Parlamentsausschüsse sind gespalten zwischen Befürwortern eines starken Bevorzugungsmechanismus und jenen, die Vergeltungsmaßnahmen von Handelspartnern fürchten.

Warum Südeuropa zustimmt und das Baltikum ablehnt

Die länderspezifischen Unterschiede in der Umfrage sind wichtig, weil der IAA breite Unterstützung der Mitgliedstaaten benötigt, um verabschiedet zu werden. Die starke Zustimmung in Portugal und Spanien für sowohl nationale als auch europäische Beschaffungsbevorzugungen spiegelt vermutlich eine Mischung aus industriepolitischem Ehrgeiz und jüngster Erfahrung mit Energieabhängigkeit wider. Beide Länder erlebten während der Energiekrise 2021, 22 starke Strompreissprünge und investierten seither massiv in erneuerbare Erzeugung. Die Öffentlichkeit mag die inländische Fertigung von Cleantech mit Energiesicherheit verbinden, auf eine Weise, wie es Wähler in den baltischen Staaten nicht tun, wo die industrielle Basis kleiner und grenzüberschreitende Lieferketten mit nordischen Nachbarn gut etabliert sind.

Deutschlands verhaltene Unterstützung für beide Bevorzugungen ist schwerer zu deuten. Das Land verfügt über einen großen Industriesektor, der von europäischen Vergaberegeln profitieren würde, doch deutsche Wähler und Unternehmen sind historisch skeptisch gegenüber allem, was wie eine Herausforderung der offenen Wettbewerbsprinzipien des Binnenmarkts aussieht. Die deutsche Industrie hängt zudem von Exportmärkten ab, einschließlich China, und könnte kalkulieren, dass protektionistische Vergaberegeln Vergeltung nach sich ziehen.

Die September-Frist der Kommission

Die Kommission wird ihren Public Procurement Act Anfang September vorlegen, ein separates, aber verwandtes Gesetzgebungsstück, das die detaillierten Regeln für die praktische Umsetzung der europäischen Bevorzugung festlegt. Der Zeitpunkt ist bewusst gewählt: Die Kommission will beide Vorlagen vor Jahresende im legislativen Prozess voranbringen, ihr selbstgesetzter Termin für den Abschluss des IAA.

Doch die Umfragedaten deuten darauf hin, dass die Kommission vor zwei politischen Hürden steht, die keine noch so intensive institutionelle Verhandlung leicht ausräumen kann. Die erste: Wähler in den meisten Mitgliedstaaten bevorzugen Produkte aus dem eigenen Land gegenüber solchen aus anderen europäischen Ländern, Regierungen könnten daher zögern, eine „Buy European“-Botschaft im Inland zu vertreten. Die zweite: Die Unterstützung für protektionistische Industriepolitik bricht zusammen, sobald Preise steigen, der wirtschaftliche Nutzen des IAA muss also nachweisen, dass europäische Bevorzugungsregeln die Beschaffungskosten nicht erhöhen.

Keine dieser Hürden ist gering. Vergaberegeln, die inländische Anbieter gegenüber dem günstigsten Bieter bevorzugen, erhöhen die Kosten fast immer kurzfristig; das Argument lautet, der langfristige Nutzen des Erhalts industrieller Kapazitäten rechtfertige den Aufschlag. Dieses Argument funktioniert in Briefing-Papieren. In einer Lebenshaltungskostenkrise, in der Wähler ihre Stromrechnungen und Supermarktquittungen genauer im Blick haben als Chinas Exportzahlen, ist es schwerer durchzuhalten.

Ein Binnenmarkt, gebaut auf offenem Wettbewerb

Es gibt auch ein tieferes institutionelles Problem. Der Binnenmarkt existiert gerade, um Mitgliedstaaten zu verhindern, ihre eigenen Industrien bei öffentlichen Aufträgen zu bevorzugen. Der Nichtdiskriminierungsgrundsatz, in den EU-Verträgen verankert und durch jahrzehntelange Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union gefestigt, ist eine der Grundlagen der europäischen Wirtschaftsintegration. Eine Ausnahme für Cleantech auszuschneiden, ist nicht nur eine technische Anpassung; es ist ein konzeptioneller Wandel, den einige Mitgliedstaaten fürchten, auf andere Sektoren ausgeweitet zu sehen oder der gegnerische Barrieren von Handelspartnern nach sich ziehen könnte.

Die Kommission hat versucht, den IAA als gezielte Reaktion auf Chinas Dominanz bei Solarmodulen, Batterien und anderen Cleantechnologien darzustellen, nicht als generellen Rückzug von offener Beschaffung. Doch die Umfragen deuten darauf hin, dass Wähler keinen Unterschied zwischen gezielter Industriepolitik und allgemeinem Protektionismus machen. Auf die Frage nach Zöllen auf chinesische Technologie unterstützten sie die Idee, bis sie erfuhren, dass dies Preise erhöhen könnte. Auf die Frage nach Beschaffungsbevorzugungen wählten sie ihr eigenes Land statt Europa. Die sorgfältig kalibrierte Botschaft der Kommission, dass europäische Bevorzugung nicht Protektionismus, sondern strategische Investition sei, ist noch nicht angekommen.