Das informelle Gymnich-Treffen der EU-Außenminister im irischen Wicklow hat die eingehendste Untersuchung der externen Handlungsfähigkeit der EU seit Jahren hervorgebracht. Die Mitgliedstaaten beschlossen, eine Ratsreflexion über das Modell und die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen dem Europäischen Auswärtigen Dienst und der Europäischen Kommission einzuleiten. Für Beamte, die miterlebt haben, wie der EAD seit seiner Gründung 2011 an Boden verlor, ist diese Debatte überfällig.

Stille Ausdehnung der Kommission in die Außenpolitik

Der Kernvorwurf ist eindeutig: Die Kommission hat haushaltspolitische Vorteile ausgenutzt, um außenpolitische Funktionen aufzusaugen, die rechtlich dem EAD gehören. Über mehrere Jahre hinweg erweiterte die Kommission den geografischen Zuständigkeitsbereich ihrer Generaldirektionen. Sie übertrug Vizepräsident Maroš Šefčovič die Verantwortung für alle Aspekte der EU-Beziehungen zum Vereinigten Königreich, nicht nur für den Handel. Sie plante eine zweite Nachrichtenzelle im Generalsekretariat, die das Nachrichtenzentrum des EAD (INTCEN) dupliziert. Sie schlug ein „Sicherheitskolleg“ vor, das sich mit dem Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee des Rates überschneiden würde. Und sie nahm ohne formelles Mandat an der Eröffnungssitzung des Friedensrats teil.

Keine dieser Maßnahmen erforderte eine Vertragsänderung. Sie erfolgten, weil die Kommission über verfügbare Haushaltslinien verfügte, der EAD hingegen nicht. Das Resultat ist eine Schicht von Doppelstrukturen, die die Kommission nun als Beweis für Ineffizienz anführt, mit dem Argument, der Rat sollte durch eine Verringerung der Rolle des EAD eine Verschlankung vornehmen.

Haushaltslogik schafft „verfassungsrechtliche Mutation“

Beobachter beschreiben eine „verfassungsrechtliche Mutation“ bei der Finanzierung der EU-Außenpolitik. Die normale Reihenfolge, Zuständigkeiten in den Verträgen zu vereinbaren und sie dann zu finanzieren, wurde umgekehrt. Zuständigkeiten werden informell derjenigen Institution zugeschrieben, die das Geld für ihre Ausübung hat. Dies umgeht die Regierungskonferenz und parlamentarische Ratifizierung, die eine Vertragsänderung erfordert. Wenn dieses Muster Bestand hat, erlangt die Kommission de facto außenpolitische Befugnisse, ohne die Mitgliedstaaten jemals aufzufordern, diese formell abzutreten.

Der EAD wurde durch den Vertrag von Lissabon ins Leben gerufen, um der Union unter dem Hohen Vertreter einen einheitlichen diplomatischen Dienst zu geben. Sein Budget wird jährlich im Rahmen des Mehrjährigen Finanzrahmens verhandelt, wo es mit den Programmen der Kommission konkurriert. Wenn der EAD keine Mittel für eine Aufgabe sichern kann, springt die Kommission häufig mit ihren eigenen Instrumenten ein, Entwicklungshilfe, Nachbarschaftsmittel, humanitäre Budgets, und erlangt dadurch die operative Kontrolle.

EAD-Mitarbeiter leiden unter psychischer Erschöpfung

Die menschlichen Kosten sind im EAD sichtbar. Beamte beschreiben eine Kultur der „psychischen Erschöpfung“ unter Fachleuten, die ihre Arbeit als fruchtlos empfinden, da es ihnen an den Ressourcen mangelt, um die Mandate auszuführen, für die sie eingestellt wurden. Delegationen in Drittländern berichten von konkurrierenden Weisungen aus Brüssel: eine Linie vom EAD, eine andere von Kommissionsdienststellen mit besser gefüllten Kassen. Die Doppelstrukturen sind nicht abstrakt; sie beeinflussen Visapolitik, Sanktionsumsetzung und Krisenreaktion tagtäglich.

Gymnich-Reflexion könnte externe Handlungsfähigkeit umgestalten

Das Treffen in Wicklow brachte keine Beschlüsse. Es beauftragte eine strukturierte Ratsreflexion zur „Ausrichtung und Kohärenz“ der EU-Außenpolitik. Diese Formulierung ist diplomatischer Code für die Entscheidung, welche Institution was tut. Die Reflexion wird das Politische und Sicherheitspolitische Komitee des Rates, den EAD, die Kommission und das Europäische Parlament einbeziehen. Die Aufgabenbeschreibung wird derzeit erstellt, wobei ein erster Fortschrittsbericht vor Jahresende erwartet wird.

Die Mitgliedstaaten sind gespalten. Frankreich und Deutschland haben den EAD historisch als das diplomatische Gesicht der Union verteidigt. Andere, insbesondere in Mitteleuropa, sind über die Vorsicht des EAD frustriert und begrüßen die operative Kapazität der Kommission. Das Parlament, das den Haushalt des EAD genehmigen muss, hat lange über mangelnde Transparenz bei der Aufteilung der Mittel für das externe Handeln geklagt. Jede Reform wird seiner Zustimmung bedürfen.

Demokratische Kontrolle für die Zuständigkeitsverteilung gefordert

Die zentrale Forderung, die aus der Debatte hervorgeht, ist verfahrensrechtlicher Natur: Zunächst die Zuständigkeiten entscheiden, sie dann finanzieren und beide Schritte der demokratischen Kontrolle unterwerfen. Das bedeutet, dass der Rat eine klare Matrix darüber vereinbart, wer in welchem Politikbereich und welcher Region die Führung hat, die Kommission und der EAD die Haushalte um diese Matrix herum aufbauen und das Parlament über das Ergebnis abstimmt. Ohne diese Reihenfolge setzt sich die „stille haushaltspolitische Unterwerfung“ fort, unabhängig davon, welche Institution den nächsten Kompetenzstreit gewinnt.

Wie es weitergeht

Die Ratsreflexion wird über den Herbst laufen. Ihre Schlussfolgerungen werden in die Halbzeitbewertung des Mehrjährigen Finanzrahmens einfließen, in der der EAD-Haushalt für 2028-2034 verhandelt wird. Wenn die Mitgliedstaaten einer Zuständigkeitsmatrix zustimmen, muss die Kommission entsprechende Haushaltslinien vorschlagen. Der Ausschuss für Auswärtige Angelegenheiten des Parlaments hat bereits eine Anhörung für Oktober eingeplant. Der eigentliche Test besteht darin, ob die Regierungen bereit sind, dem EAD einen Scheck auszustellen, der seiner Vertragsrolle entspricht, oder ob sie die Flexibilität einer Kommission bevorzugen, die zuerst handelt und später um Verzeihung bittet.

Erwähnte Personen

Organisationen

European External Action Service · European Commission · Council of the European Union · European Parliament