Islands EU-Referendum könnte Erweiterung weit über den Nordatlantik hinaus verändern

Island stimmt am 29. August darüber ab, ob die Europäische Union Beitrittsverhandlungen wiederaufgenommen werden sollen, und das Ergebnis ist wirklich ungewiss. Umfragen geben dem Ja-Lager einen einstelligen Vorsprung, doch ein großer Pool unentschlossener Wähler könnte in beide Richtungen ausschlagen. Die Einsätze reichen weit über eine Insel mit weniger als 400.000 Einwohnern hinaus.

Dies ist nicht Reykjaviks erste Begegnung mit der EU-Mitgliedschaft. Island beantragte 2009 den Beitritt, als die Finanzkrise den Bankensektor in die Knie gezwungen hatte, und nahm im folgenden Jahr Verhandlungen auf. 2013 setzte eine neue Regierung die Gespräche aus. 2015 teilte Reykjavik Brüssel mit, es sollte nicht mehr als Kandidat betrachtet werden, obwohl der Antrag nie formell zurückgezogen wurde. Vor der Aussetzung der Verhandlungen hatte Island 11 der 33 Politikbereiche abgeschlossen, die alle Kandidatenländer durchlaufen müssen.

Ein Test, ob die EU für Wohlhabende noch attraktiv ist

Für Brüssel ist das Referendum mehr als eine bilaterale Frage über ein kleines Land. Hallgrimur Oddsson, Direktor des Think Tanks Evrópustraumar, der die EU-islandischen Beziehungen verfolgt, rahmt es als eine umfassendere Abrechnung ein: "Die Erweiterung der vergangenen Dekade und mehr hat nach Osten gezeigt. Meiner Ansicht nach ist dies aus EU-Perspektive eine Art Test. Um zu sehen, ob die EU für die wohlhabenderen nordeuropäischen Länder, die derzeit außerhalb der Union sind, attraktiv genug ist, um beizutreten."

Die EU-Erweiterungsdebatte hat sich fast ausschließlich auf weniger wohlhabende Länder auf dem Westbalkan und jüngst auf die Ukraine und Moldau konzentriert. Seit Kroatien 2013 ist kein Land mehr beigetreten. Würde Island Mitglied, wäre es auf Pro-Kopf-Basis das drittreichste Land im Block und ein Nettozahler im EU-Haushalt, was von keinem der aktuellen Kandidatenländer erwartet wird. Es wäre auch unkompliziert zu integrieren: Island ist bereits Teil des Schengen-Raums ohne Passkontrollen und wendet durch den Europäischen Wirtschaftsraum große Teile der EU-Binnenmarktvorschriften an.

Europäische Diplomaten, die nicht namentlich zitiert werden wollen, räumen ein, dass ein isländisches Ja der Union einen Moralsschub verleihen würde, die Brexit, schwaches Wachstum in Teilen der Union, Migrationsstreit und russische Hybridbedrohungen ertragen musste. Die Symbolik, dass ein wohlhabendes Land sich für den Beitritt entscheidet, ist gerade deshalb wichtig, weil die jüngste Erweiterung in die entgegengesetzte Richtung ging: ärmere Länder suchten den Beitritt, und reichere suchten nach Opt-outs.

Fischerei und Landwirtschaft: die inneren Bruchlinien

Das wirtschaftliche Argument für die Mitgliedschaft ist wieder aufgetaucht. Island ringt mit hoher Inflation, und die kleine, frei flottierende isländische Krone war lange eine Quelle von Preisinstabilität. Oddsson stellt die Frage direkt: "Wir haben eine kleine frei flottierende Währung. Und die Frage ist, können wir mit dem Euro diese Preistabilität und niedrigere Zinsen erreichen?"

Doch zwei Politikbereiche bringen Island von Anfang an in Konflikt mit der EU: Fischerei und Landwirtschaft. Die Fischerei macht etwa 10 Prozent des isländischen BIP aus, und die Branche trägt politisches Gewicht weit über ihren wirtschaftlichen Anteil hinaus. Islands Identität als Fischereination prägt seine Politik, und die Erinnerung an den Kabeljaukrieg 1975-76, als Reykjavik seine ausschließliche Fischereizone auf 200 Seemeilen ausdehnte und seine Küstenwachen die Netze britischer Trawler durchschnitt, bleibt lebendig. Diese 200-Meilen-Grenze wurde später zur internationalen Norm, kodifiziert von den Vereinten Nationen.

Die EU respektiert ebenfalls die 200-Meilen-Zone, aber mit einem entscheidenden Unterschied: Fischereifahrzeuge eines Mitgliedstaats können in den Gewässern eines anderen operieren. Island hat nicht die Absicht, europäischen Flotten größeren Zugang zu seinen reichen Fischgründen zu gewähren. Reykjavik würde gerne einen vollständigen Opt-out von der Gemeinsamen Fischereipolitik, doch Frankreich, Portugal und Spanien werden eine solche Ausnahme wohl nicht akzeptieren. Ein möglicher Kompromiss würde nicht-isländischen Fahrzeugen erlauben, bestimmte Arten wie Makrele zu fangen, während Kabeljau und Schellfisch tabu blieben. Eine andere Option wäre eine lange Übergangsperiode, ähnlich wie sie der riesige Agrarsektor der Ukraine möglicherweise erhalten könnte.

Landwirtschaft ist der andere wunde Punkt. Landwirte sind in Island eine kleine Gruppe, aber politisch einflussreich. Vilborg Asa Gudjonsdottir, Forscherin an der Universität Island, erklärt: "Landwirte befürchten, dass der EU-Beitritt für sie Verluste bedeuten würde. Zum Beispiel haben wir Schutzölle auf Agrarprodukte, die fallen müssten, wenn wir der EU beitreten. Was würde das für ihre Existenzgrundlage und ihre Fähigkeit bedeuten, weiter Landwirtschaft zu betreiben?"

Eine Koalition, die mitten durch gespalten ist

Islands regierende Koalition ist gespalten. Das Mitte-links-Bündnis Sozialdemokratische Allianz und die zentristische Liberale Reformpartei unterstützen die Wiederaufnahme der Beitrittsgespräche. Der Juniorpartner, die Volkspartei, lehnt sie ab. Genauso die gesamte Opposition. Wenn das Referendum ein Ja ergibt, hat die Regierung ein Mandat, die Verhandlungen wiederaufzunehmen, aber sie wird ohne einheitliche parlamentarische Mehrheit dahinter navigieren müssen.

Gudjonsdottir fängt die Stimmung ein: "Es ist unmöglich, eine Vorhersage zu treffen, weil es super knapp ist. Und sogar diejenigen, die vor einem Monat unentschlossen waren und heute entschieden haben, wofür sie stimmen, diese Stimmen teilen sich fast gleichmäßig auf Ja und Nein auf. Also werde ich keine Vorhersage machen."

Arktische Sicherheit und die amerikanische Frage

Ökonomische Argumente sind nicht die einzige treibende Kraft. Arktische Sicherheit ist drängender geworden, mit verstärkter russischer U-Boot-Aktivität im hohen Norden und transatlantischen Handelskonflikten, die sich verschärfen. Steven Blockmans, stellvertretender Direktor des International Center for Defense and Security, bemerkt: "Arktische Sicherheit ist zu einem heißen Thema geworden. Natürlich hat das Säbelrasseln um Grönland und die Tatsache, dass Trump Island ein paar Mal mit Grönland verwechselt hat, nicht geholfen. Das hat die Nerven blankgelegt und wurde von dieser pro-europäischen Koalition aufgegriffen."

Island ist das einzige NATO-Mitglied ohne stehendes Heer, geschützt durch ein Verteidigungsabkommen von 1951 mit den Vereinigten Staaten. Washington hat keine territorialen Ansprüche gegenüber Island erhoben. Aber das breitere Muster der Unsicherheit über amerikanische Zusagen in der Region hat einige isländische Politiker und Wähler in Richtung Brüssel als zusätzlichen Anker gedrängt.

Wellen in Oslo, Nuuk und Edinburgh

Ein isländisches Ja würde weit über Reykjavik hinaus nachhallen. Norwegen hat die EU-Mitgliedschaft zweimal abgelehnt, 1972 und 1994, und aktuelle Umfragen zeigen immer noch eine Mehrheit dagegen. Aber EU-Diplomaten sagen, norwegische Beamte stünden in regelmäßigem Kontakt mit Brüssel darüber, was ein isländischer Beitritt für den Europäischen Wirtschaftsraum bedeuten würde, dem Norwegen, Island und Liechtenstein neben der EU angehören. Wenn Island den EWR verlassen würde, um der EU beizutreten, sähe die Vereinbarung sehr anders aus.

Weiter entfernt glaubt Brüssel, dass eine isländische Annäherung an die EU Diskussionen in Grönland wieder eröffnen könnte, das die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft 1985 verlassen hat, und in Schottland, das beim Brexit-Referendum 2016 überwältigend für den Verbleib in der EU gestimmt hat. Beide würden politisch sensible Fragen aufwerfen: Grönlands Status betrifft Kopenhagen, und Schottlands betrifft London. Keines dieser Gespräche ist unmittelbar, aber beide werden plausibler, wenn Island sich dem Block nähert.

Kopplung mit Montenegro

Brüssel sieht auch einen praktischen Nutzen darin, Islands Beitritt mit einem aktuellen Kandidaten zu koppeln. Der offensichtlichste Partner ist Montenegro, das 18 der 33 Verhandlungskapitel abgeschlossen hat und unter den bestehenden Kandidaten am weitesten fortgeschritten ist. Island hatte vor der Aussetzung 11 Kapitel abgeschlossen. Wenn beide Länder stetige Fortschritte machten, könnten Reykjavik und Podgorica theoretisch Ende dieses Jahrzehnts die Mitgliedschaft erreichen.

Die Logik für die aktuellen Mitgliedstaaten ist einfach: sie möchten Island aufnehmen, das ein Nettozahler wäre, und die Kopplung mit einem Westbalkan-Kandidaten macht das breitere Erweiterungspaket schmackhafter. Für Kandidatenländer auf dem Balkan und in Osteuropa würde ein isländisches Ja zeigen, dass die Erweiterung kein eingefrorener Prozess ist.

Die verfassungsrechtliche Hürde

Selbst ein Ja am 29. August macht die isländische EU-Mitgliedschaft nicht unvermeidlich. Das Ergebnis würde nur die Regierung ermächtigen, die Verhandlungen wiederaufzunehmen. Jeder endgültige Beitrittsvertrag müsste in einem zweiten Referendum gebilligt werden.

Davor müsste Islands Verfassung geändert werden, um die Übertragung souveräner Hoheitsrechte an eine internationale Organisation zu erlauben. Nach geltenden Regeln muss eine Verfassungsänderung vom Althingi beschlossen werden, dann müssen Neuwahlen stattfinden, und das neugewählte Parlament muss den unveränderten Text erneut billigen. Die nächsten regulären Wahlen sind spätestens 2028 fällig, und der Verfassungsänderungsprozess selbst würde Wahlen auslösen.