La Chine bloque la coopération avec les enquêtes de l'UE sur les subventions étrangères alors que les négociations commerciales s'intensifient

La Chine a intensifié sa confrontation avec l'Union européenne au sujet du règlement sur les subventions étrangères du bloc, ordonnant aux entreprises nationales de refuser de coopérer avec les enquêteurs de la Commission au moment même où les deux parties entrent dans une phase décisive de nouvelles négociations commerciales. La directive du ministère chinois de la Justice, transmise cette semaine, désigne nommément comme cible l'enquête approfondie de la Commission sur le projet d'acquisition par JD.com de Ceconomy, la maison-mère allemande de MediaMarkt, pour deux milliards d'euros. Il s'agit d'une intervention calculée, destinée à alourdir la facture politique pour Bruxelles à un moment où les négociateurs se réunissent à huis clos pour s'attaquer à un déficit commercial de biens qui s'élève désormais à environ un milliard d'euros par jour.

L'enquête sur JD.com devient un point de friction

La Commission avait ouvert son enquête approfondie sur l'accord JD.com-Ceconomy plus tôt cette année, craignant que le géant chinois du commerce en ligne ne bénéficie de financements préférentiels, d'avantages fiscaux et de subventions directes de l'État chinois. Ces avantages, s'ils étaient avérés, relèveraient pleinement du champ d'application du règlement sur les subventions étrangères (RSE), entré en vigueur en 2023 et qui donne à la Commission le pouvoir de démanteler des concentrations ou d'imposer des mesures correctives lorsqu'une subvention étrangère fausse le marché unique. JD.com a soumis cette semaine un ensemble de mesures correctives, généralement le signe que le calendrier procédural avance vers une décision finale, mais l'ordre de Pékin de retenir les informations des banques chinoises et d'autres tiers pourrait ralentir ou faire dérailler le processus.

Selon le ministère chinois du Commerce, la Commission a « arbitrairement et de manière déraisonnable exigé un large éventail d'informations auprès des banques chinoises concernées, sans rapport avec l'enquête ». La Commission rétorque que ses demandes sont proportionnées et nécessaires pour établir si la transaction serait soutenue par un soutien de l'État qui conférerait à JD.com un avantage déloyal dans le commerce de détail de l'électronique grand public en Europe. Ricardo Cardoso, porte-parole de la Commission, a déclaré jeudi à des journalistes à Bruxelles que le règlement « s'applique à toutes les entreprises, quelle que soit leur nationalité, et son objectif est de garantir que toutes les entreprises opérant dans l'UE, y compris les entreprises chinoises, soient traitées sur un pied d'égalité et concurrencent à armes égales ». Il a ajouté que l'instrument est « entièrement et pleinement conforme aux règles de l'OMC ».

Un dialogue commercial sous tension

Le calendrier n'est pas accidentel. Après un gel prolongé, l'UE et la Chine ont relancé cet été leur mécanisme de consultation commerciale et d'investissement, s'engageant à « gérer les différences par le dialogue et la consultation », selon les termes du ministère chinois du Commerce. Les négociateurs sont engagés dans ce que des responsables décrivent comme d'intenses discussions à huis clos, l'UE faisant pression pour des engagements en matière d'accès aux marchés, de protection de la propriété intellectuelle et de rééquilibrage de l'important déficit commercial. Une visioconférence entre la Commission et le ministère chinois du Commerce est prévue en septembre, destinée à préparer le terrain pour une visite de Maroš Šefčovič, le responsable commercial de l'UE, à Pékin début octobre.

Cette visite, si elle a lieu, sera suivie dans les jours qui suivent d'un sommet du Conseil européen où les dirigeants recevront un compte rendu. Des diplomates à Bruxelles décrivent ce sommet comme un moment potentiellement décisif : le point où les Vingt-Sept décideront si le cadre actuel d'engagement constructif porte ses fruits, ou si le bloc doit adopter une posture plus ferme, y compris un recours plus large aux instruments de défense commerciale, un contrôle plus strict des investissements et une action coordonnée en matière de sécurité économique.

Des récits juridiques concurrents

L'argument juridique va dans les deux sens. La Commission soutient que le RSE est un outil neutre et non discriminatoire, conçu pour combler un vide dans les règles du commerce international : l'accord sur les subventions de l'Organisation mondiale du commerce couvre les marchandises mais pas les services ni les investissements, et il ne traite pas les distorsions causées par le soutien étatique étranger dans les situations de fusion. Le règlement reflète le régime de contrôle des aides d'État en vigueur de longue date dans l'UE, appliqué en interne depuis des décennies. Pékin, en revanche, qualifie le RSE d'« outil unilatéral » qui contourne les disciplines multilatérales et prend pour cible les entreprises chinoises. Le porte-parole du ministère du Commerce a déclaré que la Chine « prendra les mesures nécessaires pour sauvegarder résolument la sécurité nationale et les droits et intérêts légitimes des entreprises », des propos qui laissent la porte ouverte à des mesures de représailles contre les entreprises européennes opérant en Chine.

Les juristes européens sont divisés sur la question de la compatibilité avec l'OMC. Certains soutiennent que la définition large de « contribution financière » dans le RSE et sa portée extraterritoriale, qui capture les subventions accordées en dehors de l'UE au profit d'une entreprise active sur le marché unique, se heurterait à de sérieuses difficultés dans une procédure de règlement des différends de l'OMC, à supposer que l'organe d'appel soit fonctionnel. D'autres font valoir que la transparence du règlement, ses garanties procédurales et sa rédaction non discriminatoire le rendent défendable. La Commission n'a pas encore été contrainte de mettre cet argument à l'épreuve à Genève, mais l'affaire JD.com pourrait devenir le premier véritable test de résistance.

Pression politique sur l'acquisition

Dirk Gotink, député européen néerlandais du centre-droit siégeant à la commission du commerce international du Parlement européen et qui suit le dossier de près, a été direct dans son évaluation. « Ils sont pris en otages par un processus politique », a-t-il déclaré au sujet de JD.com et Ceconomy. « C'est une escalade unilatérale. » La préoccupation de M. Gotink est que l'instruction de Pékin de retenir les données empêche la Commission de mener à bien son évaluation dans les délais statutaires, ce qui contraindrait le régulateur soit à bloquer l'opération pour des motifs de procédure, soit à l'autoriser sans base probante complète, les deux scénarios servant le récit de Pékin selon lequel le RSE est une arme politique plutôt qu'un outil réglementaire.

Ceconomy, qui exploite les magasins MediaMarkt et Saturn dans une douzaine de pays européens, cherche depuis des années un investisseur stratégique de référence. L'offre de JD.com, valorisée à environ deux milliards d'euros en incluant la dette, donnerait au groupe chinois une empreinte physique dans le commerce de détail pour compléter son réseau logistique en ligne. Pour JD.com, l'acquisition est une occasion rare d'établir une présence européenne significative. Pour Ceconomy, c'est une bouée de sauvetage après des années de marges en baisse et de turbulences actionnariales. Les deux entreprises ont refusé de commenter l'intervention de Pékin.

Les enjeux économiques plus larges

Au-delà de cette seule transaction, l'épisode illustre à quel point la politique commerciale est devenue indissociable des débats sur la politique industrielle et l'autonomie stratégique à Bruxelles. Le déficit commercial de biens d'un milliard d'euros par jour avec la Chine, un chiffre qui n'a cessé de se creuser depuis la pandémie, préoccupe tant la Commission que le Conseil et le Parlement. Les industriels européens dans des secteurs allant des panneaux solaires aux véhicules électriques soutiennent que les surcapacités chinoises, sous-tendues par un crédit orienté par l'État et des garanties implicites, vident la production nationale de sa substance. L'enquête antisubventions de la Commission sur les véhicules électriques à batterie chinois, qui a abouti à des droits provisoires cet été, suit un cours parallèle. Le RSE est le plus récent instrument d'une boîte à outils croissante qui comprend également l'instrument international sur les marchés publics et le futur instrument anti-coercition.

La Chine, pour sa part, a signalé qu'elle considère ces outils comme un ensemble de mesures d'endiguement. Son propre arsenal juridique s'est étoffé : la loi anti-sanctions étrangères, la loi sur le contrôle des exportations et la liste des entités non fiables donnent à Pékin un levier de représailles sur les entreprises européennes. La référence du ministère du Commerce à la « sécurité nationale » dans sa déclaration de jeudi est un écho délibéré du langage que l'UE utilise pour justifier son propre contrôle des investissements et de ses exportations. Les deux parties construisent des architectures juridiques susceptibles d'être rapidement mobilisées si la décision politique est prise.