La Chine interdit aux entreprises d'aider l'enquête de l'UE sur les subventions de JD.com

La Chine a formellement interdit à ses entreprises et à ses ressortissants de prêter assistance à une enquête de la Commission européenne visant JD.com, deuxième plateforme de commerce électronique du pays, au titre du règlement de l'Union sur les subventions étrangères. Annoncée dans un communiqué conjoint du ministère de la Justice et du ministère du Commerce le 19 août, cette mesure présente les demandes d'information de l'UE comme un exercice illégitime de l'autorité extraterritoriale et enjoint qu'« aucune organisation ni aucun individu ne puisse exécuter ou aider à exécuter » cette enquête.

L'arrêté constitue l'affrontement le plus direct à ce jour entre Pékin et Bruxelles au sujet du RSE, un instrument de concurrence entré en vigueur en janvier 2023 et qui habilite la Commission à enquêter sur les contributions financières de gouvernements non européens faussant le marché intérieur. Contrairement aux instruments anti-subventions classiques, qui ciblent les importations à la frontière, le RSE concerne les entreprises déjà établies au sein de l'Union européenne, en leur imposant de divulguer dans des délais brefs leur structure de propriété, leurs modalités de financement et leurs processus décisionnels.

Le règlement sur les subventions étrangères et sa portée

Le règlement a été conçu pour combler une lacune de la défense commerciale européenne. Avant son adoption, la Commission pouvait lutter contre les importations subventionnées par des droits compensateurs, mais n'était pas habilitée à examiner les subventions dont bénéficiaient des entreprises déjà implantées en Europe, que ce soit par le biais d'acquisitions, d'investissements de création ou de l'obtention de marchés publics. Le RSE instaure un régime de notification obligatoire pour les grandes concentrations et les marchés publics, ainsi qu'un pouvoir général d'enquête d'office pour toutes les autres situations de marché.

Depuis l'entrée en application des règles, la Commission a ouvert plus d'une douzaine d'enquêtes formelles. La majorité concerne des entreprises chinoises publiques ou liées à l'État dans des secteurs jugés stratégiques par l'UE : photovoltaïque solaire, éolien, matériel ferroviaire roulant et dispositifs médicaux. En juillet 2024, les premières mesures provisoires ont été imposées à un fabricant chinois de modules solaires, établissant un précédent pour l'application du règlement.

La contre-mesure de Pékin et son cadre juridique

La réponse de la Chine à l'enquête sur JD.com dépasse la simple protestation diplomatique. En mobilisant son propre arsenal juridique, notamment la loi anti-sanctions étrangères de 2021 et la loi sur la sécurité des données de 2021, Pékin a instauré une interdiction interne contraignante qui rappelle les lois de blocage que l'UE avait élaborées pour contrer les sanctions secondaires américaines à l'encontre de l'Iran. La formulation « mesures de juridiction extraterritoriale injustifiées » est délibérée : elle reprend les termes employés par l'Union européenne elle-même lorsqu'elle rejette l'application du droit d'États tiers à des entités européennes.

Des juristes pékinois font valoir que les pouvoirs de collecte d'informations du RSE, qui peuvent exiger la divulgation de comptes rendus de comités internes du Parti communiste, de contrats de prêt avec des banques d'État et de documents de planification stratégique, portent atteinte à la souveraineté chinoise et à la législation nationale en matière de sécurité. La Commission européenne, pour sa part, soutient que le règlement ne s'applique qu'à l'activité économique exercée au sein du marché unique et que la coopération est une condition d'accès à ce marché.

JD.com et la dimension e-commerce

JD.com, cotée à Hong Kong et au Nasdaq, exploite un réseau logistique couvrant l'Europe via des entrepôts aux Pays-Bas, en Allemagne, en France et en Pologne. Le groupe a étendu sa place de marché interentreprises et ses services de chaîne d'approvisionnement destinés aux commerçants européens, se positionnant comme un rival des activités d'exécution de commandes d'Amazon. La Commission n'a pas divulgué les subventions spécifiques examinées, mais les précédents dossiers au titre du RSE ont porté sur des prêts inférieurs aux conditions du marché octroyés par des banques publiques, des injections de capitaux provenant de gestionnaires d'actifs publics et des avantages fiscaux liés à des secteurs stratégiques.

Le commerce électronique n'avait pas encore été une cible prioritaire du RSE. L'inclusion de JD.com suggère que la Commission élargit son champ d'action sectoriel au-delà de l'industrie lourde et des technologies vertes vers les services numériques et la logistique, des domaines où les entreprises chinoises ont conquis des parts de marché significatives en Europe. Le chiffre d'affaires européen de JD.com n'est pas détaillé dans ses états financiers, mais les analystes l'estiment à plusieurs centaines de millions d'euros par an, avec une croissance à deux chiffres.

Une conformité prise entre deux systèmes

Pour les entreprises prises entre les deux, la contradiction est immédiate. Le RSE prévoit des amendes pouvant aller jusqu'à 1 % du chiffre d'affaires mondial en cas de non-communication des informations demandées, et jusqu'à 10 % en cas de données incomplètes ou trompeuses. La loi chinoise anti-sanctions étrangères autorise le gel des avoirs, l'interdiction de visa et des restrictions commerciales à l'encontre des personnes et entités qui se conforment à des mesures étrangères jugées discriminatoires. Un dirigeant de JD.com qui autoriserait la production de documents pour Bruxelles pourrait, en théorie, faire l'objet de sanctions personnelles en Chine.

Cette dynamique s'est déjà manifestée lors de précédentes enquêtes au titre du RSE. Dans les dossiers du solaire et de l'éolien, les maisons-mères chinoises ont demandé à leurs filiales européennes de limiter la production de documents, ce qui a conduit la Commission à émettre des demandes formelles d'information au titre de l'article 14 du règlement. Lorsque ces demandes ont été partiellement rejetées, l'exécutif européen a utilisé son pouvoir de tirer des conclusions défavorables, traitant en pratique les données non communiquées comme confirmant les allégations de subventions.

Les précédents dossiers RSE dessinent la même séquence

L'enquête sur JD.com suit une séquence désormais familière. Dans le dossier des dispositifs médicaux, ouvert en avril 2024, la Commission a demandé des flux financiers détaillés concernant des groupes hospitaliers chinois exploitant des cliniques en Europe. La partie chinoise a répondu en invoquant les exigences de localisation des données prévues par la loi sur la protection des informations personnelles. Dans l'affaire du matériel ferroviaire roulant, impliquant un consortium candidat à un marché public bulgare, les partenaires chinois ont refusé de divulguer les conditions du financement octroyé par des banques d'État, en se prévalant de dispositions sur le secret des affaires que la justice chinoise a confirmées à l'encontre de demandes de communication étrangères.

Dans chaque cas, la Commission a statué de manière provisoire ou définitive sur la base des faits disponibles, une procédure explicitement prévue par le RSE. L'article 20 du règlement permet à l'exécutif de fonder ses conclusions sur « les faits disponibles » lorsqu'une partie ne coopère pas. Ce mécanisme, emprunté à la pratique du règlement des différends de l'Organisation mondiale du commerce, vise à empêcher la non-coopération de paralyser les enquêtes.

Ce que le blocage implique pour l'enquête

Concrètement, l'arrêté chinois rend quasi certain que le siège chinois de JD.com ne transmettra pas les catégories de données que la Commission juge les plus probantes : délibérations internes sur la stratégie de prix, échanges avec les actionnaires publics et conditions des investissements réalisés par des fonds pilotés par l'État. La filiale européenne, JD.com Europe B.V., immatriculée à Eindhoven, reste juridiquement tenue de répondre aux questionnaires de la Commission. Mais les informations dont elle dispose sont largement opérationnelles, chiffres de vente, effectifs, capacités d'entreposage, et non les données financières stratégiques que l'enquête recherche.

La Commission peut, et le fera probablement, établir une conclusion préliminaire sur la base des faits disponibles. Si elle estime que des subventions étrangères ont permis à JD.com de casser les prix de concurrents logistiques européens ou d'acquérir des positions de marché inaccessibles dans des conditions commerciales normales, elle pourra imposer des mesures correctives comportementales, comme la cession de certains actifs, des réductions de capacités ou des engagements tarifaires, ou, dans les cas extrêmes, interdire à l'entreprise de participer à des marchés publics dans l'ensemble de l'UE.