La Chine ordonne à ses entreprises de se soustraire à l'enquête de l'UE sur l'offre de JD.com pour Ceconomy

La Chine a interdit à ses entreprises de coopérer avec une Union européenne enquête sur le projet d'acquisition de Ceconomy, le détaillant allemand d'électronique, par JD.com, transformant ce qui était déjà une offre de prise de contrôle litigieuse en une confrontation directe entre Bruxelles et Pékin sur la portée du droit européen de la concurrence.

La mesure, ordonnée par le ministère chinois du Commerce, signifie que toute entité ou tout individu chinois sollicité par des enquêteurs de l'UE pour fournir des preuves doit obtenir une approbation gouvernementale explicite avant de répondre. La directive s'applique à l'enquête de la Commission au titre du règlement sur les subventions étrangères, qui donne à Bruxelles le pouvoir d'examiner et potentiellement de bloquer les acquisitions lorsque le soutien d'un État étranger fausse le marché intérieur de l'UE.

L'offre qui a déclenché une impasse réglementaire

JD.com, l'un des plus grands groupes de commerce électronique de Chine, a annoncé son intention d'acquérir Ceconomy pour 2,2 milliards d'euros. Ceconomy n'est pas un acteur de niche : il possède MediaMarkt et Saturn, les chaînes de distribution d'électronique grand public qui occupent des positions de premier plan en Allemagne, en Espagne, en Italie et dans plusieurs autres marchés européens. L'opération donnerait à JD.com une présence de vente au détail physique dans toute l'UE, ce qu'aucune plateforme chinoise de taille comparable n'a encore réalisé.

La Commission européenne a ouvert une enquête approfondie en mai 2026. Sa crainte, exprimée en termes généraux, est que la capacité de JD.com à proposer une prime pour Ceconomy ne résulte pas seulement de sa force concurrentielle, mais ait été facilitée par des subventions de l'État chinois. Au titre du règlement FSR, la Commission peut exiger des détails sur le soutien financier apporté par des gouvernements étrangers, évaluer si ce soutien confère un avantage déloyal par rapport aux concurrents européens et, si elle constate une distorsion, imposer des remèdes ou bloquer purement et simplement la transaction.

Bruxelles soupçonne que des capitaux non marchands, dirigés ou soutenus par Pékin, ont permis à JD.com de surenchérir face à ses concurrents pour une entreprise qui constitue une pierre angulaire de la vente au détail d'électronique grand public en Europe. Si la Commission trouve des preuves de subventions faussant la concurrence, elle pourrait forcer des cessions ou imposer des conditions comportementales qui rendraient l'acquisition commercialement peu attrayante.

La loi de blocage de Pékin porte le différend à un niveau supérieur

La réponse de la Chine a été directe. Le ministère du Commerce a condamné l'enquête de l'UE, la jugeant injuste et relevant d'un abus de juridiction. Plus conséquent encore, il a invoqué les lois de blocage chinoises qui interdisent aux entreprises et aux individus nationaux de fournir des documents, des données ou des témoignages à des régulateurs étrangers sans approbation préalable du gouvernement.

L'effet pratique est immédiat. Les enquêteurs de l'UE, qui demanderaient normalement des registres financiers, de la correspondance et des évaluations internes à des entités chinoises liées à JD.com, se heurtent désormais à un mur de silence juridique. Les entreprises contactées par l'équipe en charge du dossier à la Commission doivent choisir entre se conformer aux exigences de Bruxelles et s'exposer à des sanctions en Chine, ou obéir à Pékin et s'exposer à des conclusions d'obstruction ou de non-coopération dans l'UE.

Il ne s'agit pas d'une tactique inédite. Pékin a déjà utilisé des lois de blocage, notamment dans des affaires d'abus de position dominante impliquant des régulateurs étrangers. Les États-Unis et l'UE elle-même maintiennent des mécanismes de blocage similaires : la propre loi de blocage de l'UE, le règlement 2271/96, a été conçu pour protéger les entreprises européennes de la nécessité de se conformer au droit américain des sanctions. Ce qui est nouveau, c'est l'échelle et le contexte : c'est la première fois que la Chine déploie de telles mesures contre une enquête réglementaire de l'UE au titre du règlement FSR, un outil dont Bruxelles ne dispose que depuis trois ans.

Pourquoi le règlement sur les subventions étrangères est important

Le règlement sur les subventions étrangères est entré en vigueur en janvier 2023, avec des obligations de notification pour les concentrations applicables à partir d'octobre de la même année. Il a été conçu pour combler une lacune dans le droit de l'UE. Avant le règlement FSR, Bruxelles pouvait examiner les fusions pour des raisons de concurrence et filtrer les investissements directs étrangers pour des raisons de sécurité, mais elle ne disposait d'aucun instrument pour traiter la possibilité que la puissance financière d'un soumissionnaire étranger provienne de subventions étatiques plutôt que d'un succès commercial.

Le règlement exige des entreprises qu'elles notifient à la Commission les acquisitions prévues qui dépassent certains seuils de chiffre d'affaires, et il habilite la Commission à enquêter pour déterminer si des contributions financières étrangères, qu'il s'agisse de subventions directes, de prêts favorables, d'exonérations fiscales ou d'autres formes de soutien public, ont faussé le marché de l'UE. L'affaire Ceconomy est la première enquête approfondie au titre du règlement FSR à atteindre ce niveau de confrontation avec un gouvernement étranger.

Le paradoxe juridique pour les multinationales

La loi de blocage crée une situation peu enviable pour les entreprises ayant des activités à la fois en Chine et dans l'UE. Un fournisseur chinois de JD.com, par exemple, ne peut pas légalement fournir de documents à la Commission sans l'accord de Pékin. Une entreprise européenne avec des filiales chinoises fait face au même conflit inversé : sa branche chinoise ne peut pas se conformer à une demande d'informations de l'UE, tandis que son siège européen ne peut pas se permettre de paraître peu coopératif.

Les conseillers juridiques à Bruxelles et à Pékin évaluent déjà les conséquences. Au titre du règlement FSR, la Commission peut infliger des amendes allant jusqu'à 1 % du chiffre d'affaires global d'une entreprise pour la fourniture d'informations incorrectes, incomplètes ou trompeuses, et jusqu'à 10 % en cas d'obstruction répétée. En vertu du droit chinois, la conformité non autorisée aux demandes réglementaires étrangères peut entraîner des amendes, des gel d'actifs et des restrictions pour faire des affaires en Chine. Il n'y a pas de terrain d'entente qui satisfasse les deux régimes en même temps.

Ce que représente l'opération Ceconomy

Ceconomy, dont le siège est à Düsseldorf, exploite plus de 1 000 magasins en Europe sous les enseignes MediaMarkt et Saturn. C'est le principal détaillant d'électronique grand public dans plusieurs marchés de l'UE. Pour JD.com, l'acquérir signifierait un accès immédiat aux consommateurs européens par le biais d'une infrastructure physique établie, complétant les opérations en ligne existantes du groupe en Asie.

Pour les concurrents européens, la préoccupation est simple. Si l'offre de JD.com est soutenue par du capital subventionné, le groupe chinois peut se permettre de payer plus cher pour Ceconomy que tout rival non subventionné, et peut par la suite pratiquer des prix agressifs d'une manière que les détaillants européens, redevables à des actionnaires privés et soumis à des règles plus strictes en matière d'aides d'État, ne peuvent pas égaler. L'argument de la Commission est précisément celui-ci : les subventions étrangères étatiques permettent à un soumissionnaire de surenchérir et de vendre à perte par rapport à des concurrents qui ne bénéficient pas d'un soutien similaire.

L'argument avancé par Pékin et par JD.com est que la solidité financière de l'entreprise découle de son succès commercial sur le marché intérieur chinois, et non de subventions publiques. JD.com est cotée en bourse, avec des investisseurs institutionnels détenant des participations significatives. L'entreprise n'a cependant pas divulgué l'ampleur complète de ses relations avec les banques publiques chinoises et les fonds de développement régionaux, et c'est précisément cette opacité que l'enquête de la Commission a été conçue pour pénétrer.

Un précédent pour les investissements futurs

L'enquête sur Ceconomy ne sera pas la dernière. La Commission a déjà ouvert des enquêtes au titre du règlement FSR dans d'autres secteurs, notamment sur des appels d'offres publics pour des panneaux solaires et des véhicules électriques. Chaque affaire teste la même question : l'UE peut-elle appliquer ses règles en matière de subventions lorsque le gouvernement étranger en question refuse de coopérer ?

L'issue de cette affaire façonnnera l'investissement chinois en Europe pour les années à venir. Si Bruxelles bloque l'opération et que la loi de blocage de Pékin s'avère être un bouclier insuffisant, les entreprises chinoises pourraient reconsidérer la pertinence de faire des offres pour des actifs européens compte tenu de l'exposition réglementaire. Si la Commission est contrainte de reculer ou de parvenir à un règlement faible parce qu'elle ne peut pas obtenir de preuves, le règlement FSR ressemblera à un tigre de papier, et les gouvernements européens feront l'objet de pressions intérieures pour trouver d'autres moyens de protéger les industries stratégiques.

La position de l'Allemagne est particulièrement délicate. Ceconomy est une entreprise allemande, et le gouvernement allemand a historiquement été favorable à l'ouverture aux investissements, en particulier en provenance de Chine, qui est un marché majeur pour les exportations automobiles et industrielles allemandes. Berlin s'est également méfié des mesures qui pourraient provoquer des restrictions de rétorsion contre les entreprises allemandes opérant en Chine. La Commission, en revanche, poursuit une ligne plus affirmée, reflétant un changement plus large dans la politique de l'UE consistant à traiter la dépendance économique à l'égard de la Chine comme un risque systémique.

Ce qui se passe maintenant

La prochaine étape pour la Commission est de décider si elle peut construire une affaire sur la base des preuves disponibles, ou si la non-coopération chinoise rend cela impossible. En vertu du règlement FSR, Bruxelles peut tirer des conclusions défavorables du défaut d'une partie de fournir les informations demandées, une disposition conçue précisément pour les situations où un gouvernement étranger fait obstruction à une enquête. Mais les conclusions défavorables sont plus faciles à affirmer qu'à défendre devant le Tribunal de l'Union européenne à Luxembourg, où toute décision finale de la Commission sera presque certainement contestée.

La Commission dispose de 90 jours ouvrables à compter de l'ouverture d'une enquête approfondie pour rendre sa décision, bien qu'elle puisse prolonger ce délai de 25 jours ouvrables si JD.com propose des remèdes. Ce calendrier fixe la date limite pour une décision finale début 2027. D'ici là, l'opération ne peut pas se poursuivre.

La question plus profonde est de savoir si le règlement FSR, tel qu'il est actuellement rédigé, est applicable lorsque l'État étranger en question empêche activement la coopération. Si la Commission conclut qu'elle ne peut pas obtenir les preuves dont elle a besoin, elle pourrait être contrainte de chercher des modifications législatives qui lui donneraient de plus grands pouvoirs de déduction, ou elle pourrait s'appuyer davantage sur le contrôle des investissements fondé sur la sécurité nationale, qui fonctionne sur des bases juridiques différentes et ne nécessite pas le même standard de preuve.