L'Islande se dirige vers un référendum sur la reprise des négociations d'adhésion à l'UE

Le 29 août, les 370 000 électeurs islandais décideront s'il faut relancer les négociations d'adhésion avec l'Union européenne, treize ans après qu'un gouvernement précédent a suspendu les pourparlers et dix ans après que Reykjavik a déclaré que le pays ne devait plus être considéré comme candidat. Le référendum pose une seule question : le gouvernement doit-il reprendre le processus suspendu en 2013 ? Les sondages montrent le oui en tête avec une avance d'un seul chiffre, une importante frange d'indécis se partageant équitablement. Le résultat est véritablement incertain.

Un candidat prospère modifie la donne de l'élargissement

Si l'Islande vote oui, elle deviendra le troisième État membre de l'UE le plus riche par habitant et une contributrice nette au budget de l'UE, un profil qu'aucun des candidats actuels des Balkans occidentaux ou d'Europe de l'Est ne peut revendiquer. Le pays fait déjà partie de l'Espace économique européen et de l'espace Schengen sans passeport, ce qui signifie qu'il applique une grande partie de l'acquis de l'UE sans droit de vote. La commissaire à l'Élargissement, Marta Kos, a qualifié l'Islande de pays « facilement absorbable » lors de briefings privés. Pour Bruxelles, le symbole compte : aucun pays n'a rejoint l'Union depuis la Croatie en 2013, et le débat sur l'élargissement s'est concentré sur les candidats orientaux plus pauvres. Un candidat nordique prospère démontrerait que l'Union attire toujours les démocraties florissantes.

Hallgrimur Oddsson, directeur du groupe de réflexion de Reykjavik Evrópustraumar, l'a dit sans détours : « L'élargissement au cours de la dernière décennie et plus s'est orienté vers l'est. À mon avis, du point de vue de l'UE, il s'agit d'une sorte de test. Voir si l'UE est suffisamment attractive pour que les pays du Nord plus riches, qui se trouvent actuellement en dehors de l'Union, la rejoignent. » Ce test va au-delà de l'Islande. La Norvège, qui a rejeté l'adhésion en 1972 et 1994, observe de près. Les diplomates de l'UE affirment qu'Oslo est en contact régulier avec Bruxelles au sujet de ce que l'adhésion islandaise signifierait pour l'EEE, qui lie actuellement la Norvège, l'Islande et le Liechtenstein au marché unique sans adhésion complète.

La fracture politique intérieure

La coalition gouvernementale islandaise est divisée. L'Alliance sociale-démocrate de centre gauche et le Parti de la réforme libérale de centre soutiennent la reprise des pourparlers. Le partenaire minoritaire, le Parti du peuple, s'y oppose, tout comme l'ensemble de l'opposition. Cette fracture reflète celle de l'électorat. Vilborg Asa Gudjonsdottir, chercheuse à l'Université d'Islande, a déclaré à RFE/RL : « Il est impossible de prédire, car c'est très serré. Et même ceux qui étaient indécis il y a un mois et ont décidé pour quoi ils allaient voter aujourd'hui, ces votes se répartissent presque à parts égales entre le oui et le non. Je ne ferai donc aucune prédiction ici. » Le référendum est consultatif. Un vote positif n'autoriserait que le gouvernement à rouvrir les négociations. Tout traité d'adhésion final ferait l'objet d'un second référendum contraignant.

Arguments économiques : inflation, couronne et euro

La situation économique a changé depuis 2009. À l'époque, l'effondrement bancaire islandais faisait ressembler l'adhésion à la zone euro à une bouée de sauvetage, jusqu'à ce que la crise de la zone euro éclate. Aujourd'hui, le débat porte sur la stabilité des prix. L'Islande connaît « une inflation élevée et la stabilité des prix a toujours été un problème », a déclaré Oddsson. « Nous avons une petite monnaie à taux flottant. Et la question est de savoir si nous pouvons obtenir cette stabilité des prix et des taux plus bas avec l'euro. » La volatilité de la couronne affecte tout, des taux hypothécaires aux coûts d'importation. L'adoption de l'euro nécessiterait de respecter les critères de convergence et l'organisation d'un référendum distinct. La Banque centrale européenne fixerait les taux d'intérêt pour une économie fortement dépendante de la pêche, du tourisme et des fonderies d'aluminium, des secteurs dont les cycles sont très différents de ceux du cœur de la zone euro.

Géopolitique : sécurité arctique et effet Groenland

Les préoccupations de sécurité sont entrées dans le débat. L'activité des sous-marins russes dans l'Atlantique Nord a augmenté, et l'Arctique est devenu un théâtre stratégique. Steven Blockmans, directeur adjoint du Centre international pour la défense et la sécurité, a noté : « La sécurité arctique est devenue un sujet brûlant. Bien sûr, le cliquetis de sabres au sujet du Groenland et le fait que [le président américain Donald] Trump ait confondu l'Islande avec le Groenland à quelques reprises n'a pas aidé. Cela a mis les nerfs à vif, et la coalition pro-européenne s'en est emparée. » L'Islande est le seul membre de l'OTAN à ne pas posséder d'armée permanente, s'en remettant à un accord de défense bilatéral de 1951 avec les États-Unis. Washington n'a formulé aucune revendication explicite sur l'Islande, mais l'intérêt de l'administration Trump pour l'achat du Groenland, un territoire danois autonome, a rappelé à Reykjavik que la souveraineté dans le Grand Nord ne va pas de soi. L'adhésion à l'UE ancrerait l'Islande dans un cadre de sécurité collective qui inclut les obligations de défense mutuelle de l'article 42.7.

Pêche et agriculture : les difficiles négociations à venir

Deux domaines politiques restent loin d'être intégrés : la politique commune de la pêche (PCP) et la politique agricole commune (PAC). La pêche représente environ 10 % du PIB et reste un levier politique majeur. La « guerre de la morue » de 1975-1976 entre l'Islande et la Grande-Bretagne a établi la zone économique exclusive de 200 milles marins qui est devenue la norme de l'ONU. La PCP permet aux flottes des États membres de pêcher dans les eaux des autres, les bateaux irlandais dans les zones françaises, les espagnols dans les irlandaises. Reykjavik veut une dérogation. La France, le Portugal et l'Espagne refuseront presque certainement. Les options de compromis incluent des périodes transitoires ou un accès spécifique par espèce, peut-être le maquereau mais pas la morue ou l'aiglefin. Le cadre de la politique commune de la pêche offre peu de précédents pour les dérogations permanentes. L'agriculture est plus petite mais politiquement puissante. Les agriculteurs bénéficient de tarifs douaniers protecteurs qui disparaîtraient lors de l'adhésion. Gudjonsdottir a déclaré : « Les agriculteurs craignent qu'adhérer à l'UE ne signifie une perte pour eux. Par exemple, nous avons des tarifs protecteurs sur les produits agricoles et ceux-ci devraient disparaître si nous rejoignions l'UE. Qu'est-ce que cela signifierait pour leurs moyens de subsistance et pour leur capacité à continuer à cultiver ? »

Ondes de choc : Norvège, Groenland, Écosse et Balkans occidentaux

Un vote positif aurait des répercussions. Les partis d'opposition norvégiens pourraient exiger un nouveau référendum sur l'ouverture de négociations, bien que les sondages récents montrent encore une majorité contre. Le Groenland, qui a quitté la CEE en 1985, compte des politiciens qui envisagent des liens plus étroits avec l'UE, mais toute démarche nécessiterait le consentement de Copenhague. L'Écosse, qui a voté à 62 % pour le maintien en 2016, connaîtrait un débat renouvelé sur l'indépendance et l'adhésion à l'UE, bien que le veto de Londres rende cela improbable. À Bruxelles, l'impact le plus clair concerne les candidats actuels. Le Monténégro a clôturé 18 des 33 chapitres de négociation ; l'Islande en avait clôturé 11 avant 2013. Les responsables parlent de les « jumeler » pour une adhésion simultanée à la fin de cette décennie. L'Albanie, la Moldavie et l'Ukraine gagneraient en élan psychologique. Comme l'a averti Blockmans : « Cela aura un impact sur la stature internationale de l'Union européenne. Cela lui enlèvera encore de son éclat pour les autres pays candidats. Les processus d'élargissement dans leur ensemble et leur image en souffriront. Ce serait un coup dur » si l'Islande vote non.

Obstacles constitutionnels et le long chemin vers l'adhésion

Même un vote positif le 29 août lance un processus mesuré en années. Les négociations doivent couvrir 35 chapitres politiques. La constitution islandaise exige que tout transfert de pouvoirs souverains soit approuvé par le parlement, suivi d'élections législatives, puis approuvé sans modification par le nouveau parlement. Les prochaines élections prévues sont en 2028, mais un vote sur un amendement constitutionnel déclencherait des élections anticipées. Cela signifie que la date d'adhésion réaliste la plus proche se situe au début des années 2030, et seulement si les compromis sur la pêche et l'agriculture survivent à la table des négociations et à deux référendums islandais. La pause de 2013 est intervenue après la victoire d'un gouvernement de centre droit sur un programme visant à arrêter les pourparlers. L'histoire pourrait se répéter.