L'Islande vote ce mois-ci sur la reprise des négociations d'adhésion à l'UE

Le 29 août, les 400 000 électeurs islandais répondront à une seule question : « L'Islande doit-elle rouvrir les négociations d'adhésion avec l'Union européenne ? » Le référendum, convoqué par le gouvernement de la Première ministre Kristrún Frostadóttir, constitue la première consultation directe de l'électorat sur la question européenne depuis la crise financière qui a poussé le pays à déposer sa candidature en 2009.

De la candidature à la pause, puis au retour

L'Islande a déposé sa candidature en juillet 2009, quelques mois après l'effondrement de ses trois plus grandes banques. Les négociations formelles ont débuté en 2010 et se sont poursuivies à un rythme inhabituel : 27 des 35 chapitres de l'acquis ont été ouverts et 11 provisoirement clos avant qu'une coalition de centre-droit n'arrive au pouvoir en 2013 et ne gèle le processus. Deux ans plus tard, le gouvernement a déclaré que l'Islande « ne devait pas être considérée comme un pays candidat », bien que la candidature n'ait jamais été formellement retirée. Les chapitres clos portent sur des domaines tels que la science et la recherche, l'éducation et la culture, ainsi que la protection des consommateurs ; le plus épineux, le chapitre 13 sur la pêche, n'a jamais été ouvert et aucune position de négociation islandaise n'a jamais été soumise.

Un porte-parole de la Commission européenne a déclaré aux journalistes que si Reykjavik manifestait sa volonté de reprendre le processus, l'UE et ses 27 États membres « détermineraient rapidement la meilleure façon de faire avancer le processus, en s'appuyant sur les travaux déjà accomplis ». Le même responsable a souligné que « aucun processus d'adhésion ne se ressemble » et que chaque candidat est évalué sur ses propres mérites. Eirikur Bergmann, professeur de science politique à l'université de Bifröst, qualifie le scrutin à venir de « pré-référendum », car un « oui » ne fait que relancer les pourparlers ; tout éventuel traité d'adhésion ferait l'objet d'un second référendum, contraignant.

Déjà aux trois quarts dans le bloc

Peu de pays candidats arrivent à la table des négociations aussi intégrés que l'Islande. Le pays est membre fondateur de l'Association européenne de libre-échange (AELE) et participe à l'Espace économique européen (EEE) depuis 1994, adoptant la grande majorité de la législation du marché unique sans vote. Il a adhéré à l'espace Schengen en 2001, supprimant les contrôles aux frontières intérieures avec 26 États européens. Bergmann estime que l'Islande est « au moins aux trois quarts dans les domaines » de l'UE et « déjà presque entièrement alignée avec l'UE sur la plupart des questions qui ont posé problème pour l'adhésion d'autres pays ». La distance pratique vers l'adhésion est donc plus courte que pour tout candidat récent, à condition que la volonté politique soit au rendez-vous.

La pêche : une question d'identité, pas seulement d'économie

Le premier obstacle intérieur reste la pêche. La zone économique exclusive de l'Islande couvre 758 000 kilomètres carrés et le secteur représente environ 40 % des recettes d'exportation. Dans le cadre de la politique commune de la pêche de l'UE, l'autorité réglementaire et la représentation internationale seraient transférées à Bruxelles, un transfert qu'aucun homme politique islandais n'a encore été prêt à approuver. « La réalité politique en Islande est qu'aucun homme politique ne pourrait jamais défendre un traité d'adhésion qui ne garantirait pas, dans la pratique et formellement, le contrôle de l'Islande sur ses zones de pêche », déclare Bergmann. Le chapitre 13 n'a jamais été ouvert lors de la précédente ronde ; l'Islande n'a jamais soumis de position.

Costas Kadis, commissaire européen à la Pêche et aux Océans, a indiqué qu'il existait une marge de discussion sur la « flexibilité et les arrangements sur mesure » pour l'Islande. Ce type de langage compte : à Bruxelles, la pêche est traitée comme un problème technique de répartition ; à Reykjavik, c'est une question de souveraineté et de survie culturelle. « Ce que les gens extérieurs à l'Islande ne comprennent souvent pas, c'est comment l'identité politique islandaise se manifeste dans la politique intérieure », ajoute Bergmann. « Souvent, il n'y a pas eu de compréhension de cela à Bruxelles, par exemple autour des politiques de pêche, où les gens pensent que c'est une question pratique, alors que c'est une question bien plus vaste et beaucoup plus symbolique. »

Groenland, Trump et le calcul sécuritaire

La géopolitique a donné une certaine urgence au référendum. Depuis son retour à la Maison-Blanche en janvier 2025, le président Donald Trump a menacé à plusieurs reprises d'annexer le Groenland, territoire danois semi-autonome. Au Forum économique mondial de Davos ce mois-là, il a qualifié le Groenland d'« Islande », une confusion que Frostadóttir a reconnu l'avoir préoccupée. « De toute évidence, toute cette affaire du Groenland préoccupe les gens, n'est-ce pas ? C'est un problème énorme. Le fait que nous ayons des dirigeants du monde libre qui parlent ainsi est un problème. C'est un problème massif, et je sais que les Islandais sont très inquiets à ce sujet », a-t-elle déclaré en juillet.

L'Islande est membre de l'OTAN et dispose d'un accord bilatéral de défense avec les États-Unis, mais elle n'a pas de forces armées permanentes propres. « L'Islande n'a jamais estimé nécessaire de mettre en place ses propres défenses », note Bergmann. « Mais aujourd'hui, l'Islande se retrouve dans une situation complètement différente où les États-Unis ne sont plus le partenaire fiable qu'ils étaient autrefois. » Cette perception pousse le pays vers l'Europe et soulève la question de savoir si l'UE ou des États européens individuels pourraient devenir les garants de la sécurité islandaise. La dimension arctique, évoquée par Frostadóttir lorsqu'elle a déclaré que l'UE « regarde autour d'elle de manière stratégique » et a besoin d'une « flexibilité accrue pour que l'Europe reste plus moderne », ajoute une couche stratégique à ce qui n'était autrefois qu'un calcul purement économique.

Ce que l'UE a signalé

En juin, le Conseil européen a ouvert les premiers chapitres de négociation pour l'Ukraine et la Moldavie, démontrant un appétit renouvelé pour l'élargissement après des années de stagnation. Les progrès précédents de l'Islande, 27 chapitres ouverts, 11 provisoirement clos, signifient que le travail technique est en grande partie achevé. La Commission a indiqué qu'elle « déterminerait rapidement la meilleure façon de faire avancer le processus » et qu'« une part substantielle du travail avait déjà été accomplie lors des négociations précédentes, et qu'il en serait naturellement tenu compte ». Cela ne garantit pas la rapidité : chaque chapitre restant doit être réexaminé, de nouveaux doivent être ouverts, et l'accord unanime des 27 États membres doit être obtenu à chaque étape.

Deux référendums, une issue incertaine

Si une majorité vote « oui » le 29 août, le gouvernement notifiera formellement à l'UE son intention de reprendre les négociations. Les pourparlers eux-mêmes pourraient durer des années ; la précédente ronde a duré trois ans avant d'être interrompue. Tout traité d'adhésion qui en résulterait serait ensuite soumis à un second référendum. Un « non » laisserait la candidature en sommeil mais ne romprait pas les liens institutionnels étroits de l'Islande ; l'appartenance à l'EEE, à l'AELE, à Schengen et à l'OTAN se poursuivrait sans changement. Les sondages ont fluctué ; la question de la pêche, l'argument sécuritaire et le souvenir du krach de 2008 tirent tous dans des directions différentes. Ce qui est certain, c'est que le résultat sera lu à Bruxelles, à Washington et dans tout l'Arctique comme une mesure de la façon dont un petit pays non-membre hautement intégré calcule sa place dans un ordre européen en mutation.