L'Islande rejette l'ouverture des négociations d'adhésion à l'UE lors d'un référendum serré

L'Islande a voté contre la réouverture des négociations d'adhésion à l'Union européenne, 52,8 % des électeurs rejetant la proposition lors d'un référendum qui a révélé une fracture marquée entre la capitale et le reste du pays. Ce résultat met fin, pour l'instant, à un débat qui perdure depuis la première demande d'adhésion de l'Islande en 2009.

La Première ministre Kristrún Frostadóttir, qui avait personnellement fait campagne pour le oui, a concédé que le résultat était décisif. « Il est tout à fait clair que cette question n'avancera pas sous ce gouvernement », a-t-elle déclaré dimanche au RUV, le radiodiffuseur public islandais. Cette déclaration indique que Reykjavik ne reviendra pas sur la question avant les prochaines élections législatives, et probablement pas avant un certain temps ensuite.

La participation a été de 82,5 % parmi les 400 000 habitants de cette nation insulaire, un chiffre qui souligne à quel point la question a divisé le pays. L'écart, d'environ cinq points et demi, est suffisamment faible pour suggérer que l'opinion publique pourrait à nouveau évoluer. Mais pour l'instant, la porte de l'adhésion à l'UE est fermée.

Pêche, souveraineté et le poids du passé

Le camp du non a construit son argumentation sur deux piliers pérennes : la souveraineté et la pêche. Les eaux territoriales islandaises abritent certains des territoires de pêche les plus productifs de l'Atlantique Nord, et le secteur considère depuis longtemps la politique commune de la pêche de l'UE comme une menace existentielle. Selon les règles de l'UE, les États membres doivent accorder l'accès à leurs eaux aux navires d'autres États membres et accepter les quotas déterminés à Bruxelles. Pour un pays où le poisson représente une grande part des revenus d'exportation, cette perspective a toujours été difficile à accepter.

Au-delà de l'argument économique, le camp du non a surfé sur un courant d'exceptionnalisme islandais, cette conviction qu'une petite nation insulaire culturellement distincte ne devrait pas subordonner ses lois à une instance supranationale dominée par des États plus grands. Hulda Þórisdóttir, professeure de sciences politiques à l'Université d'Islande, a identifié ce sentiment comme l'un des plusieurs facteurs décisifs. « Le non a gagné en raison d'une combinaison de facteurs : un sentiment fort que l'EEE est tout ce dont nous avons besoin, un sens de l'exceptionnalisme islandais, l'intérêt économique personnel et beaucoup de désinformation parmi les moins engagés », a-t-elle déclaré.

Cette référence à la désinformation mérite d'être examinée. Hulda a cité des exemples d'affirmations fausses ayant circulé pendant la campagne, notamment l'assertion selon laquelle les hommes islandais seraient enrôlés dans une « armée de l'UE » inexistante. La propagation de telles allégations suggère que le camp du non a bénéficié d'un environnement informationnel où les réfutations factuelles avaient du mal à s'imposer, en particulier chez les électeurs moins attentifs aux détails des arguments.

Le déséquilibre financier qui a façonné la campagne

La disparité financière entre les deux camps a été l'une des caractéristiques les plus marquantes du référendum. Hulda Þórisdóttir a déclaré que le camp du non était « beaucoup, beaucoup mieux financé » que son adversaire, bien que les chiffres précis n'aient pas été divulgués. L'Islande n'imposant pas d'obligations de transparence sur le financement des campagnes comparables à celles des États membres de l'UE, les sources et l'ampleur de ce financement restent opaques.

Ce déséquilibre financier a eu des conséquences concrètes. Le camp du non a pu se permettre plus de publicités, plus d'événements et une plus grande présence sur les réseaux sociaux durant les dernières semaines. Dans un référendum décidé avec un tel écart, cet avantage financier a très bien pu faire la différence. Il a en tout cas amplifié les messages sur la souveraineté et la pêche qui ont trouvé le plus d'écho dans les communautés rurales.

Le résultat a rapidement suscité les félicitations de politiciens eurosceptiques ailleurs en Europe. Marine Le Pen, la dirigeante de l'extrême droite française, a écrit sur X que ce vote « nous rappelle qu'une autre Europe est possible, une Europe de nations libres et souveraines coopérant volontairement sur les questions d'intérêt commun ». Nigel Farage, chef de Reform UK, a publié : « Félicitations à l'Islande pour avoir voté pour garder son indépendance. » Tous deux ont présenté le résultat comme la preuve que l'intégration européenne est allée trop loin, une lecture qui sert leurs propres agendas politiques mais qui simplifie à l'excès ce qui s'est passé en Islande.

Reykjavik contre la campagne

Le référendum a révélé l'une des fractures urbain-rural les plus marquées de l'histoire politique islandaise récente. Reykjavik a été la seule région de tout le pays où la majorité a voté oui. Dans les circonscriptions rurales, en particulier celles qui dépendent de la pêche et de l'agriculture, le vote non a été écrasant.

Ce schéma sera familier pour quiconque a suivi les référendums sur l'UE à travers le continent. Les capitales et les villes universitaires ont tendance à percevoir plus clairement les avantages économiques et culturels de l'intégration européenne. Les communautés périphériques, dont les moyens de subsistance dépendent de secteurs vulnérables à la réglementation de l'UE, ont tendance à en voir d'abord les coûts. La même division est apparue lors du vote sur le Brexit en 2016, lors des votes français sur les traités européens et lors des référendums néerlandais sur des questions liées à l'UE. L'Islande est le dernier exemple d'une fracture structurelle qui ne montre aucun signe de réduction.

Pour Mme Frostadóttir, cette fracture géographique pose un défi de gouvernance qui va au-delà du référendum lui-même. Elle a reconnu que de nombreux Islandais, en particulier des zones rurales, avaient des préoccupations légitimes concernant l'impact sur l'agriculture, la pêche et les ressources naturelles. « Je promets que nous traiterons ces questions de manière appropriée et que nous garderons ces préoccupations à l'esprit », a-t-elle déclaré. Savoir si cette promesse pourra combler le fossé entre Reykjavik et les villes de pêcheurs reste une question ouverte.

L'ombre du Groenland sur le vote

Le référendum devait inévitablement se jouer sur la pêche et la souveraineté. Mais le calendrier a été influencé par autre chose : les déclarations répétées de Donald Trump concernant son désir d'acquérir ou d'envahir le Groenland, voisin de l'Islande de l'autre côté du détroit de Danemark. Lorsque M. Trump a renouvelé ces menaces au début de cette année, le gouvernement islandais a avancé la date du référendum, arguant que l'adhésion à l'UE ancrerait l'Islande plus fermement dans un cadre de sécurité européen.

La logique était simple. L'Islande est membre de l'OTAN, mais le camp du oui soutenait que l'adhésion à l'UE ajouterait une couche de solidarité politique et économique qu'une alliance militaire seule ne peut fournir. Si M. Trump était prêt à faire pression sur le Groenland, estimait-on, il pourrait un jour tourner son attention vers l'Islande. L'intégration européenne rendrait une telle pression plus coûteuse.

L'argument n'a pas fait mouche. Les électeurs ne croyaient pas que M. Trump représentait une menace crédible pour l'Islande, ou ne pensaient pas que l'adhésion à l'UE améliorerait de manière significative leur position en matière de sécurité. Dans un pays qui ne dispose pas d'armée permanente et qui dépend de l'OTAN pour sa défense territoriale, l'idée que Bruxelles puisse offrir une protection que Washington ne pourrait pas assurer était toujours un argument difficile à vendre. L'argument de la sécurité, en fin de compte, n'a pas suffi à l'emporter sur les préoccupations relatives à la pêche et à la souveraineté.

Bruxelles accepte le verdict

La réaction des institutions de l'UE a été délibérément mesurée. António Costa, président du Conseil européen, a déclaré à Mme Frostadóttir que le bloc « respecte pleinement le choix démocratique » des électeurs islandais. Un porte-parole a ajouté que « l'Islande reste l'un des partenaires les plus proches et les plus fiables de l'UE ». Ce ton discret reflète un calcul à Bruxelles : il n'y a aucune envie de donner l'impression de remettre en question un vote démocratique, en particulier un vote aussi serré.

Mais il y a une véritable déception derrière le langage diplomatique. L'Islande aurait été une candidate à l'adhésion idéale : riche, démocratique, déjà en conformité avec une grande partie du droit de l'UE via son appartenance à l'Espace économique européen, et stratégiquement importante dans l'Arctique. L'UE avait fait part de sa volonté de faire des compromis sur les quotas de pêche, la question la plus épineuse de toute négociation d'adhésion islandaise. Cette volonté ne compte plus désormais.

Ce résultat prive également l'UE d'une histoire d'élargissement positive à un moment où le processus d'adhésion de l'Ukraine et des Balkans occidentaux s'enlise dans des négociations complexes. Une adhésion islandaise réussie aurait démontré que l'UE peut encore attirer des candidats volontaires et qualifiés. Au lieu de cela, le récit est celui de la réticence, même parmi les pays qui participent déjà au marché unique.

La zone de confort de l'EEE

Les relations de l'Islande avec l'UE sont déjà plus étroites que ce que de nombreux électeurs du non peuvent réaliser. Grâce à l'accord sur l'Espace économique européen, l'Islande a accès au marché unique de l'UE et met en œuvre la plupart des réglementations de l'UE régissant le commerce, la concurrence et la protection des consommateurs. Elle participe également à l'espace Schengen sans frontières. Ce qu'elle n'a pas, c'est le droit de participer à l'élaboration de ces règles, et elle est exclue de la politique commune de la pêche et de la politique agricole commune.

Cette position intermédiaire est depuis longtemps le compromis avec lequel la plupart des Islandais peuvent vivre. Elle offre une intégration économique sans les engagements politiques que les électeurs du non jugent inacceptables. L'observation de Hulda Þórisdóttir selon laquelle de nombreux Islandais estiment que « l'EEE est tout ce dont nous avons besoin » traduit un véritable consensus, même s'il s'agit d'un consensus né de la commodité plutôt que de la conviction.

L'accord sur l'EEE n'est pas sans critiques. Certains Islandais affirment qu'il équivaut à un gouvernement par fax, le pays recevant les règles de l'UE et les appliquant sans avoir pu voter. Mais pour une courte majorité d'électeurs du référendum, ce déficit démocratique était préférable à l'alternative d'une adhésion complète et des obligations qu'elle entraînerait.