La diplomatie anti-incendie de la Serbie et l'espace de plus en plus étroit entre Bruxelles et Moscou

L'incendie qui a dévoré plus de 3 500 hectares de la réserve naturelle spéciale de Deliblato Sands début août a été une catastrophe écologique. Ce fut aussi un petit événement de politique étrangère, et l'ordre dans lequel Belgrade a passé ses coups de fil a parlé de lui-même.

Un avion anti-incendie lourd russe Iliouchine Il-76 s'est posé à l'aéroport de Nis, dans le sud de la Serbie, et a été, selon les médias pro-gouvernementaux, rapidement surnommé la « bête russe ». C'était le premier moyen aérien étranger que la Serbie avait demandé. Luka Causic, qui dirige le Département des situations d'urgence du ministère de l'Intérieur, a justifié ce choix en termes opérationnels : « Étant donné qu'il n'y a pas d'avions anti-incendie de cette capacité disponibles au sein de l'Union européenne, l'avion russe qui arrive renforcera considérablement nos capacités de lutte contre les incendies », a-t-il déclaré.

Ce n'est qu'ensuite que la Serbie a activé le mécanisme d'urgence de l'UE. Bruxelles a dépêché quatre hélicoptères de la réserve stratégique rescEU, basés en Tchéquie, en Roumanie et en Slovaquie, et a envoyé des équipes terrestres de lutte contre les incendies depuis l'Allemagne et la Roumanie. Le président Aleksandar Vucic a rejeté l'idée que le fait d'appeler Moscou en premier était un signal politique. En visite à Deliblato Sands, il a déclaré : « En ce qui concerne les équipements et les ressources, nous sommes un géant européen. Les hélicoptères que nous avons reçus d'Europe pour lutter contre les incendies sont moins performants que les nôtres et ont une capacité d'emport inférieure à la nôtre. »

Un incendie qui a aussi servi de déclaration de politique étrangère

Que cet enchaînement ait été délibéré ou qu'il reflète simplement qui avait un bombardier d'eau lourd assez proche pour intervenir le plus vite n'a plus guère d'importance. Dans un pays où les médias pro-gouvernementaux présentent régulièrement la guerre en Ukraine comme une provocation occidentale et dépeignent les sanctions de l'UE comme une automutilation, l'arrivée d'un avion d'origine militaire russe est une image politiquement exploitable, et le gouvernement s'est assuré de l'exploiter.

Cet épisode s'accommode mal de la trajectoire formelle de la Serbie. Belgrade est candidate à l'UE depuis 2012 et négocie son adhésion depuis janvier 2014. Les négociations s'articulent autour de 35 chapitres, et la stratégie d'élargissement de la Commission européenne considère l'alignement progressif sur la politique étrangère et de sécurité commune du bloc comme une condition pour clore ces chapitres. Le refus d'imposer des sanctions à la Russie, que la plupart des États membres de l'UE ont fortement resserrées après février 2022, est l'écart le plus visible entre la politique de Belgrade et celle de l'UE, et il a été cité à plusieurs reprises par les États membres sceptiques quant à l'avancée du processus.

La visite de Zelenskyy à Belgrade et le calcul kosovar

Le drame des incendies est survenu moins de deux semaines après que Volodymyr Zelenskyy a effectué sa première visite officielle en Serbie, un événement qui ressemble à première vue à un exercice de diplomatie d'équilibre des pouvoirs soigneusement orchestré par Vucic. Les deux présidents ont publié une déclaration conjointe réaffirmant le respect mutuel de l'intégrité territoriale, un langage lourd de sens car l'Ukraine ne reconnaît pas l'indépendance du Kosovo. Pour Belgrade, cette seule phrase a plus de valeur que la plupart des communiqués, puisque quatre membres de l'UE ainsi que les États-Unis ont reconnu le Kosovo, tandis que la Russie et la Chine ne l'ont pas fait.

Cette visite a également fourni à Vucic un argument à faire valoir à Bruxelles : la Serbie est amicale envers l'Ukraine, fournit des armes aux forces alignées sur Kyiv par l'intermédiaire de tiers, et n'est pas, malgré les apparences, un satellite de la Russie. Vuk Vuksanovic, politologue et maître de conférences en politique étrangère au King's College de Londres, qui étudie la position de la Serbie entre la Russie et l'Occident, traite cette présentation avec prudence. « Zelenskyy a été reçu principalement pour que la coalition au pouvoir puisse se présenter aux Européens comme un grand ami de l'Ukraine », a-t-il déclaré. « De la même manière, Vucic essaie de se présenter à l'administration Trump comme un grand ami d'Israël, principalement pour s'assurer que ni l'Union européenne ni les États-Unis ne deviennent un adversaire du parti au pouvoir pendant la campagne électorale. »

Moscou lit cette visite à travers un prisme différent. Vuksanovic soutient que cet engagement avec Kyiv doit être vendu au Kremlin non pas comme un éloignement de la Russie, mais comme une réponse à la pression occidentale et aux intérêts propres de la Serbie. C'est un argument plus difficile à faire passer au fur et à mesure que la guerre se prolonge, et plus difficile encore si les États-Unis, qui sous l'administration Trump ont adopté une vision transactionnelle des Balkans occidentaux, choisissent de faire des liens de la Serbie avec la Russie le prix de leurs bonnes grâces.

Sanctions, alignement et choix qui se réduit

Le problème structurel est que la marge de manœuvre pour l'équilibre se réduit à chaque fois que le conflit sous-jacent s'aggrave. Le statut de candidat à l'UE n'est pas un laissez-passer pour s'écarter de la politique étrangère et de sécurité commune ; c'est un contrat pour y converger. Le chapitre 31 du cadre d'adhésion, relatif à la politique étrangère et de sécurité commune, exige des pays candidats qu'ils s'alignent progressivement sur les positions de l'UE, y compris les sanctions, et le Conseil européen a utilisé les progrès dans ce domaine comme critère pour ouvrir ou clore les chapitres de négociation.

Le refus de Belgrade de rejoindre le régime des sanctions n'est pas un détail technique. C'est le seul sujet qui distingue le plus clairement la politique étrangère de la Serbie de celle de tous les autres candidats à l'UE. La Croatie, le Monténégro et l'Albanie se sont alignés sur les paquets de sanctions adoptés après 2014 et à nouveau après 2022. La Macédoine du Nord l'a fait sous des gouvernements successifs malgré le coût politique intérieur. La Serbie est la seule à continuer de résister, et le prix de cette position se paie par des progrès d'adhésion plus lents et par l'exaspération discrète des États membres qui considèrent l'alignement sur les sanctions comme un test élémentaire de sérieux.

Protestations intérieures, « révolutions de couleur » venues de Moscou

L'exercice d'équilibre de Vucic comporte une dimension intérieure plus difficile à gérer que la dimension diplomatique. Les manifestations étudiantes qui ont commencé fin 2024, déclenchées à l'origine par l'effondrement d'un auvent en béton à la gare de Novi Sad, ont continué d'attirer des foules importantes et ont ébranlé la conviction du Parti progressiste serbe au pouvoir selon laquelle la rue lui appartient. Vuksanovic soutient que Moscou appuie la présentation par Vucic de ces manifestations comme des « révolutions de couleur » soutenues par l'Occident, un vocabulaire importé de l'espace post-soviétique que le gouvernement serbe a adopté en bloc.

Ce cadrage sert deux objectifs. Il délégitime les manifestants par association avec une ingérence étrangère, et il positionne Vucic en défenseur de la souveraineté nationale face à une opposition soutenue par Bruxelles. Il a également pour effet, peut-être involontaire, d'entraîner les différends politiques intérieurs de la Serbie dans le vocabulaire de la guerre Russie-Ukraine. Les médias pro-gouvernementaux qui dépeignent les manifestations comme un complot occidental pour sortir la Serbie de l'orbite de la Russie ne font pas une observation neutre ; ils demandent aux électeurs de lire les griefs locaux à travers un filtre géopolitique.

Pourquoi la Russie maintient des réserves dans son soutien à Vucic

Le soutien de Moscou à Vucic n'est pas inconditionnel, même s'il en a souvent l'air. Le gouvernement russe a passé deux décennies à cultiver la Serbie comme un point d'appui dans les Balkans, une base d'opposition à l'élargissement de l'OTAN et à la reconnaissance du Kosovo, et un irritant utile pour Bruxelles. Un gouvernement Vucic est, du point de vue de Moscou, une quantité connue qui fournit l'essentiel de ce que la Russie veut sans forcer Moscou à faire quoi que ce soit de coûteux en retour.

Mais Vucic est aussi l'homme politique serbe qui a accueilli la visite de Zelenskyy et qui continue de dire aux dirigeants de l'UE que la Serbie n'est pas un mandataire de la Russie. Vuksanovic soutient que c'est précisément pour cette raison que la Russie ne lui fait pas entièrement confiance, même si elle compte sur lui. « Vucic essaie maintenant de s'assurer que ni l'Occident ni la Russie ne devienne un adversaire déclaré pendant la campagne électorale », a déclaré Vuksanovic. Le corollaire est que les deux camps sont à l'affût du moindre signe indiquant que Vucic a décidé, ou a été forcé, de choisir.

Ce que les élections d'octobre décident vraiment

Les élections, provisoirement prévues pour octobre, ne se joueront pas sur la politique à l'égard de la Russie. Elles se joueront sur le coût de la vie, sur la question non résolue de qui est responsable de l'effondrement de l'auvent de Novi Sad, sur la corruption, sur la liberté des médias et sur la question plus large de savoir si un pays gouverné par Vucic et son parti depuis plus d'une décennie peut continuer de manière crédible à se qualifier de démocratie.

Mais le résultat définira qui contrôle l'équilibre. Une victoire de Vucic signifierait une continuité, et avec elle l'approche lente et calibrée vers l'UE qui maintient les négociations d'adhésion techniquement en vie sans clore les chapitres, et le maintien de relations cordiales avec Moscou sans souscrire à ses objectifs de guerre. Une victoire de l'opposition, ou un parlement fragmenté qui force une coalition, créerait deux conséquences presque certaines : une poussée plus rapide vers l'alignement sur les sanctions pour plaire à Bruxelles, et un accueil plus froid de la part de Moscou qui pourrait inclure des pressions économiques et énergétiques.

Aucun des deux résultats ne résout la pression sous-jacente. La guerre en Ukraine ne va pas se terminer selon un calendrier qui convient à Belgrade. Les exigences d'alignement de l'UE ne vont pas s'assouplir. La tolérance de la Russie à l'égard d'un gouvernement serbe qui courtise l'Ukraine et Israël tout en refusant de reconnaître la Crimée et le Donbass comme russes n'est pas illimitée. La marge de manœuvre de Vucic pour garder les deux camps en haleine s'est réduite pendant deux ans, et les décisions anti-incendie d'une semaine d'août ont été une petite illustration frappante de l'étroitesse de cette marge.