L'Islande vote sur les négociations UE alors que les menaces de Trump sur le Groenland ébranlent la sécurité nordique

Les Islandais se rendent aux urnes le 29 août pour un référendum qui aurait semblé improbable il y a dix ans : celui de relancer les négociations pour rejoindre l'Union européenne. Cette nation insulaire de 380 000 habitants avait abandonné les pourparlers d'adhésion en 2013 après un changement de gouvernement, convaincue que son appartenance à l'Espace économique européen et un accord bilatéral de défense avec les États-Unis lui offraient toute l'intégration nécessaire. Ce calcul a changé. L'invasion à grande échelle de l'Ukraine par la Russie en 2022 a poussé la Finlande et la Suède vers l'OTAN. Aujourd'hui, la politique étrangère imprévisible de la seconde administration de Donald Trump, notamment ses exigences territoriales sur le Groenland et sa guerre tarifaire contre l'Europe, pousse l'Islande vers l'UE comme couverture stratégique.

Une géographie à cheval sur deux continents

La position géopolitique de l'Islande est unique. Le pays est situé athwart la dorsale médio-atlantique, au sens propre à cheval sur la fracture continentale entre l'Europe et l'Amérique du Nord. Cette géographie a façonné son architecture de sécurité depuis 1949 : l'Islande était membre fondateur de l'OTAN mais n'a jamais entretenu de forces armées propres. Elle s'en remet à l'Alliance et, principalement, aux États-Unis au titre d'un Accord bilatéral de défense remontant à 1951. Dans le même temps, l'Islande est profondément intégrée à l'Europe. Elle a rejoint l'Espace économique européen en 1994, ce qui lui donne accès au marché unique sans siège à la table où s'écrivent ses règles. L'UE est le premier partenaire commercial de l'Islande par une large marge, représentant la majeure partie de ses exportations de biens et de services.

Cette double ancrage a bien servi l'Islande pendant des décennies. L'EEE assurait l'intégration économique ; la garantie américaine assurait la sécurité dure. L'arrangement a commencé à se fissurer après 2022. L'invasion de l'Ukraine par la Russie a démontré que la sécurité européenne ne pouvait être tenue pour acquise. La Finlande et la Suède, deux États longtemps non-alignés militairement, ont déposé leur candidature à l'OTAN en quelques mois. Leurs dirigeants ont été explicites sur le motif. Tobias Billström, ministre suédois des Affaires étrangères, a déclaré en mars 2024 : "Alors que j'ai moi-même plaidé pour l'adhésion de la Suède à l'OTAN pendant de nombreuses années, c'est l'invasion à grande échelle de l'Ukraine par la Russie qui a amené la Suède, et la Finlande, dans l'Alliance." Sauli Niinistö, alors président de la Finlande, l'a formulé plus brutalement lorsqu'on l'a interrogé sur les représailles russes : "Vous avez causé cela. Regardez-vous dans le miroir."

Le facteur Trump redéfinit le calcul

Si l'agression russe a attiré les États nordiques vers l'OTAN, le comportement de Trump attire l'Islande vers l'UE. L'utilisation agressive des tarifs par le président américain contre ses alliés européens contrevient à l'article 2 du Traité de l'Atlantique Nord, qui engage les membres à "éliminer les conflits dans leurs politiques économiques internationales" et à encourager la collaboration économique. Plus inquiétant pour Reykjavik a été la campagne renouvelée de Trump pour acquérir le Groenland, un territoire autonome au sein du royaume de Danemark. Ce qui apparaissait comme une excentricité diplomatique lors de son premier mandat s'est mué en campagne de pression soutenue. À un moment au plus fort de la crise, le Danemark a acheminé des poches de sang et des explosifs vers le Groenland en prévision d'une éventuelle opération militaire américaine. L'OTAN s'est empressée de désamorcer la situation, en créant une mission de sécurité arctique baptisée Arctic Sentry. La Première ministre danoise a indiqué que la question restait non résolue ; Trump a réitéré son intention de prendre le Groenland "coûte que coûte" seulement récemment.

La crise du Groenland résonne à Reykjavik car Trump a semblé confondre les deux îles dans un discours à Davos plus tôt cette année. Kristrún Frostadóttir, Première ministre d'Islande, a reconnu l'anxiété dans une interview en juillet : "Obviously, all of this Greenland matter concerns people, right? It's a huge problem. The fact that we have leaders in the free world talking like this is an issue. It's a massive issue, and I know Icelanders are very concerned about it." L'inquiétude n'est pas seulement rhétorique. Un petit État sans armée propre, dépendant des États-Unis pour sa défense, ne peut pas facilement écarter les menaces territoriales de son principal garant de sécurité contre un voisin qui partage ses eaux stratégiques.

Pourquoi la première tentative d'adhésion a échoué

L'Islande a déposé sa candidature à l'UE en juillet 2009, quelques semaines après que la crise financière a fait s'effondrer son secteur bancaire et détruit la couronne. La crise a exposé la vulnérabilité d'une petite économie ouverte avec sa propre monnaie mais sans filet budgétaire. Les négociations d'adhésion ont débuté en 2010 et ont progressé sur 27 des 35 chapitres avant qu'un nouveau gouvernement de centre-droit ne les suspende en 2013, arguant que l'EEE était suffisant et que la souveraineté sur la pêche, la ligne rouge permanente de l'Islande, ne pouvait être garantie. Un référendum prévu sur la poursuite des pourparlers a été annulé. La décision reflétait un consensus selon lequel l'urgence économique était passée et que le coût politique de l'abandon du contrôle des quotas de pêche l'emportait sur les avantages d'un siège au Conseil.

Ce consensus s'est érodé. L'obstacle de la pêche demeure réel : la zone économique exclusive de l'Islande compte parmi les plus riches de l'Atlantique Nord, et tout traité d'adhésion exigerait des arrangements transitoires qui satisfassent à la fois Bruxelles et la flotte islandaise. Mais le contexte stratégique a changé de manière à rendre le calcul de 2013 complaisant. L'alliance transatlantique n'est plus la constante fiable qu'elle semblait être. La Stratégie de sécurité nationale américaine de 2025 s'engageait explicitement à "cultiver la résistance à la trajectoire actuelle de l'Europe au sein des nations européennes", une formulation qui ressemble à une déclaration de guerre politique contre l'UE. L'apparition du vice-président JD Vance à la Conférence de Munich sur la sécurité cette année-là, où il a snobé les officiels allemands pour rencontrer l'extrême-droite Alternative für Deutschland, a signalé une volonté d'ingérence dans la politique intérieure européenne que les alliés n'avaient pas connue de Washington depuis la Guerre froide.

Crédibilité de l'article 5 et précédent du Groenland

La crise du Groenland expose un problème structurel pour l'OTAN. L'article 4 prévoit des consultations lorsque l'intégrité territoriale ou la sécurité d'un membre est menacée. Mais le mécanisme suppose que la menace vient de l'extérieur de l'Alliance. Lorsque l'agresseur est le membre le plus puissant de l'Alliance, l'article 4 est paralysé. Le Danemark ne peut pas invoquer des consultations contre les États-Unis. Les Danois ont été contraints de s'en remettre à la diplomatie discrète et aux bons offices d'autres alliés pour gérer une crise qui n'aurait pas dû exister. Pour l'Islande, qui n'a ni armée ni profondeur territoriale, la leçon est cruelle : la garantie de sécurité américaine n'est fiable que dans la mesure où l'est le président qui la contrôle. Si Washington peut menacer le territoire d'un allié de l'OTAN en toute impunité, la crédibilité de l'article 5, la clause de défense collective, est implicitement affaiblie. Une attaque russe contre un membre de l'OTAN est désormais largement évaluée comme une possibilité réaliste. La dissuasion de l'Alliance dépend de la certitude qu'une attaque contre l'un sera repoussée par tous. Cette certitude a été endommagée.

L'UE offre un autre type de sécurité : non pas un parapluie nucléaire, mais un cadre juridique et économique qui lie les membres par l'intérêt mutuel et le droit contraignant. Pour un petit État, la gravité réglementaire du marché unique procure un levier que les accords bilatéraux ne peuvent offrir. L'Islande applique déjà la plupart de la législation de l'UE via l'EEE sans droits de vote. L'adhésion lui donnerait une voix pour façonner les règles qui régissent son économie. Elle la placerait aussi au sein d'une union qui a démontré une capacité d'action collective, sanctions contre la Russie, achats communs de vaccins, Mécanisme pour la reprise et la résilience, que l'OTAN, en tant qu'alliance purement militaire, ne peut reproduire.

L'effet domino norvégien

Les conséquences du référendum pourraient dépasser l'Islande. La Norvège a rejeté deux fois l'adhésion à l'UE, en 1972 et 1994, mais le paysage politique évolue. Le chef de l'opposition conservatrice a récemment appelé à une nouvelle tentative. Jonas Gahr Støre, Premier ministre norvégien, a déclaré que les Norvégiens devaient "suivre de près" le vote islandais, notant que si l'Islande adhérait, "cela laisserait la Norvège et la petite principauté du Liechtenstein comme les seuls non-membres de l'UE au sein de l'Espace économique européen." Cet isolement serait politiquement inconfortable pour Oslo. La Norvège applique déjà la plupart du droit de l'UE via l'EEE et contribue substantiellement aux fonds de cohésion de l'UE. L'argument en faveur d'une adhésion formelle, un siège à la table, devient plus difficile à résister lorsque les seuls autres outsiders de l'EEE sont un micro-État et un pays qui vient de choisir d'adhérer.

Une adhésion islandaise réussie pourrait également démontrer que l'UE est capable de flexibilité. Les négociations qui ont produit l'accord de retrait du Royaume-Uni ont été marquées par la rigidité des deux côtés. Si l'UE peut accommoder les besoins islandais en matière de pêche et les intérêts norvégiens en pétrole et gaz, deux préoccupations souveraines légitimes, elle signalerait une union plus pragmatique que celle qui a négocié le Brexit. Ce qui, à son tour, pourrait rendre la perspective d'un retour du Royaume-Uni moins fantaisiste à plus long terme. Les dominos sont spéculatifs, mais la logique est cohérente : chaque adhésion qui résout des questions sectorielles difficiles construit un modèle pour la suivante.

Ce que suggèrent les sondages, et ce qu'ils ne disent pas

Les sondages fiables sur le référendum sont rares. Les sondeurs islandais n'ont pas publié de enquêtes de suivi régulières, et la formulation de la question, savoir s'il faut "relancer les pourparlers" plutôt que "rejoindre l'UE", rend les comparaisons difficiles. Le soutien à l'adhésion à l'UE a historiquement oscillé autour de 30-40 pour cent, avec un pic pendant la crise financière. Le gouvernement actuel, une coalition menée par l'Alliance social-démocrate de Frostadóttir, soutient la relance des pourparlers. L'opposition est divisée : le Parti de l'indépendance s'y oppose, le Mouvement vert de gauche est sceptique, et le Parti du progrès, traditionnellement la voix de l'industrie de la pêche, n'a pas déclaré de position claire. Le lobby de la pêche, qui a fait capoter la dernière tentative, fera campagne vigoureusement contre. Mais l'argument géopolitique est nouveau, et il traverse les clivages traditionnels gauche-droite.

Le gouvernement a pris soin de ne pas présenter le référendum comme un vote sur Trump. Frostadóttir a mis l'accent sur les arguments économiques : la nécessité d'une voix dans les règles du marché unique, l'accès aux programmes de financement de l'UE, la stabilité monétaire. Mais le sous-texte géopolitique est indéniable. Dans un discours en juillet, elle a noté que "le monde a changé depuis 2013" et que "les petits États doivent chercher abri où ils le peuvent." La métaphore de l'abri est un classique de la recherche islandaise en relations internationales. Pendant des décennies, l'abri c'étaient les États-Unis. Aujourd'hui, pour la première fois depuis 1949, les dirigeants islandais remettent ouvertement en question la solidité de cet abri.

Le piège de la pêche n'a pas disparu

Rien de tout cela ne rend l'adhésion facile. La pêche reste le point le plus dur. La Politique commune de la pêche de l'UE traite les stocks de poissons comme une ressource partagée ; l'Islande les traite comme un actif souverain. La rupture de 2013 est survenue parce que Reykjavik a conclu que les périodes de transition offertes ne protégeraient pas son système de quotas. Depuis, l'UE a montré une certaine flexibilité avec la Norvège et les Îles Féroé sur des arrangements bilatéraux de pêche, mais ce sont des accords avec des pays tiers, pas des conditions d'adhésion. Tout traité d'adhésion islandais exigerait un protocole sur la pêche qui satisfasse simultanément le Parlement européen, le Conseil et la flotte islandaise. C'est un exploit diplomatique de haut vol.

L'agriculture est un obstacle secondaire mais réel. Les secteurs ovins et laitiers islandais sont protégés par des tarifs élevés. L'UE exigerait une libéralisation ; les agriculteurs islandais exigeraient une compensation. Les montants sont minimes en termes de budget de l'UE mais politiquement puissants à Reykjavik. Vient ensuite la question de la couronne. L'Islande conserve sa propre monnaie, qui a flotté librement après le krach de 2008. L'adhésion à l'UE n'exige pas l'adoption immédiate de l'euro, la Suède et le Danemark ont des dérogations, mais elle engage un membre à y adhérer une fois les critères de convergence remplis. Pour un pays qui valorise l'autonomie monétaire comme amortisseur de chocs, cet engagement est politiquement sensible.

Un vote sur bien plus que l'adhésion

Le référendum du 29 août est formellement une décision sur la réouverture des négociations. Ce n'est pas un vote sur l'adhésion elle-même, celle-ci interviendrait plus tard, après la négociation d'un traité et un second référendum. Mais en pratique, un vote "non" réglerait la question pour une génération. Un vote "oui" engagerait l'Islande dans un processus qui pourrait durer des années, sans garantie de succès. Le dernier élargissement, celui de la Croatie en 2013, a pris une décennie de la candidature à l'adhésion. L'UE est actuellement concentrée sur les Balkans occidentaux, l'Ukraine, la Moldavie et la Géorgie. L'Islande serait une candidate d'un autre ordre : un État riche, respectueux de l'État de droit, intégré au marché unique, qui pourrait techniquement adhérer rapidement si la volonté politique existait des deux côtés.

La volonté politique à Bruxelles est la variable inconnue. La Commission européenne a signalé son ouverture. La commissaire à l'Élargissement Marta Kos a déclaré en juin que "la candidature de l'Islande serait évaluée sur ses mérites" et que "l'UE a un intérêt stratégique à un Atlantique Nord stable et intégré." Mais le Conseil, où les États membres décident, pourrait être moins enthousiaste. La France a historiquement résisté à tout élargissement qui dilue la Politique commune de la pêche. L'Espagne partage cette préoccupation. Les États membres de l'Est donnent la priorité à l'Ukraine et aux Balkans. Les partisans de l'Islande devront bâtir une coalition qui présente l'adhésion de l'île comme une nécessité géopolitique, et non comme un simple exercice technique.