La Cour des comptes européenne a confirmé ce que les douaniers et les responsables de la santé publique soupçonnaient depuis des années : le commerce illicite du tabac dans l'Union européenne s'est déplacé à l'intérieur des frontières. Un rapport publié cette semaine révèle que des usines de cigarettes à grande échelle, gérées par des groupes de criminalité organisée, opèrent désormais dans presque tous les États membres, produisant environ une cigarette sur dix consommée dans le bloc et privant les finances publiques d'environ 13 milliards d'euros par an.
Ce changement est structurel. Pendant des décennies, le modèle dominant était la contrebande, des conteneurs détournés dans les ports, des camions à faux planchers, des valises transportées à travers les frontières. Cela existe toujours, mais les auditeurs affirment que ce modèle a été dépassé par la fabrication locale. Les réseaux criminels ont conclu que construire des usines à l'intérieur de l'UE raccourcit les chaînes d'approvisionnement, réduit le risque d'interception et les rapproche de leurs clients.
Des usines rivalisant avec les sites légaux
L'ampleur de certaines opérations est stupéfiante. La police belge a démantelé l'an dernier une installation comptant quatre lignes de production fonctionnant 24 heures sur 24, chacune capable de produire un million de cigarettes par heure. Cinquante ouvriers la maintenaient en marche. En Espagne, une descente dans le plus grand site découvert à ce jour a permis de saisir trois millions de paquets d'une valeur de 15 millions d'euros, cinq tonnes de tabac brut d'une valeur de 5 millions d'euros, et d'effectuer vingt arrestations ; sa production avait déjà atteint six pays de l'UE. Les autorités françaises ont démantelé le mois dernier une cellule transfrontalière approvisionnant Lille, qui avait effectué 120 livraisons de 7 500 paquets chacune depuis décembre.
Ce ne sont pas des ateliers de fortune. Les auditeurs décrivent un équipement sophistiqué, des techniciens expérimentés et des cycles de production de deux à quatre mois avant le déplacement d'un site. Les gangs répartissent la production sur plusieurs sites, souvent dans des régions frontalières, et adaptent les marques à des marchés nationaux spécifiques, allant même jusqu'à développer de nouveaux produits pour échapper à la détection.
La politique de santé publique sapée
La perte financière n'est qu'une partie des dégâts. Les cigarettes illicites bon marché minent les politiques fiscales et de prix qui ont fait baisser les taux de tabagisme à travers l'Europe. En maintenant les prix artificiellement bas, le marché noir rend le tabac plus accessible aux jeunes et aux groupes à faible revenu, les cohortes mêmes que les stratégies de santé publique visent à protéger. La Cour des comptes européenne note que si la consommation de tabac légal continue de baisser, la part illicite a augmenté régulièrement pour atteindre 8,8 % du total des cigarettes en 2023, la dernière année pour laquelle des données comparables existent.
Un patchwork de lois exploité par les criminels
Les auditeurs sont directs sur les raisons de la persistance du problème. Le droit européen dans ce domaine n'est pas harmonisé. Les définitions des infractions, les seuils de sanctions et les pouvoirs d'enquête diffèrent d'une capitale à l'autre. Les échanges d'informations entre les agences nationales sont incohérents. Les criminels se contentent de se délocaliser vers la juridiction la plus laxiste, souvent juste de l'autre côté d'une frontière. Comme l'a déclaré Petri Sarvamaa, membre de la Cour des comptes européenne responsable du rapport : « Les criminels impliqués dans le commerce illicite du tabac réussissent non pas parce que l'Europe manque de législation, mais parce qu'il reste des lacunes dans la coordination, l'information et l'application de la loi. Le crime organisé a une stratégie. Il nous en faut une aussi. »
L'UE et la plupart des États membres ont pris des mesures, telles que des opérations douanières conjointes, des enquêtes de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) et le système de traçabilité du tabac imposé par la directive de 2014 sur les produits du tabac, mais les auditeurs les jugent inégales et insuffisamment coordonnées. Le système de traçabilité, par exemple, ne s'applique qu'à la production légale ; il ne couvre pas le tabac brut ni les machines qui alimentent les lignes illicites.
Des lacunes statistiques qui masquent la réalité
Même les chiffres principaux s'accompagnent d'un avertissement. La Cour des comptes européenne souligne que les informations sur la taille, la structure et l'impact économique du commerce restent « incomplètes et peu fiables ». Les États membres utilisent différentes méthodologies pour estimer la consommation illicite, certains s'appuient sur des enquêtes de paquets vides, d'autres sur des modèles d'écart fiscal, quelques-uns sur les ratios de saisie. Le chiffre de 8,8 % est le meilleur agrégat disponible, mais le nombre réel pourrait être plus élevé. La perte de recettes de 13 milliards d'euros est une extrapolation de cette part, et non une mesure directe.
Les exigences d'une réponse coordonnée
Le rapport ne va pas jusqu'à proposer une solution législative unique, mais les implications sont claires. L'harmonisation des définitions des infractions et des peines minimales supprimerait l'arbitrage réglementaire. Une plateforme de renseignements obligatoire à l'échelle de l'UE, partageant les données de saisie, les mouvements d'équipements de production et les flux financiers, comblerait les lacunes en matière d'information. Étendre les obligations de traçabilité au tabac brut et aux machines industrielles rendrait plus difficile l'équipement de nouvelles lignes. Et un budget opérationnel dédié aux équipes communes d'enquête, plutôt que des contributions ponctuelles, donnerait à l'application de la loi la persistance que les réseaux criminels possèdent déjà.
L'ultime constat des auditeurs persiste : le commerce n'est pas une collection de problèmes nationaux mais un marché unique à l'échelle de l'UE géré par des réseaux qui opèrent déjà comme un bloc. Tant que l'application de la loi ne fera pas de même, les usines continueront de se déplacer, le déficit fiscal continuera de se creuser, et le prix d'un paquet de cigarettes restera un choix politique que le crime organisé impose à des millions d'Européens.
Personnalités mentionnées
Organisations
European Court of Auditors · European Commission
