Le Fonds monétaire international a tracé une ligne entre la Moldavie et l'Ukraine que les diplomates européens ont été réticents à tracer eux-mêmes. Dans un rapport publié le 8 septembre, le FMI a classé la Moldavie avec les pays candidats des Balkans occidentaux, laissant l'Ukraine dans une catégorie distincte, un arrangement qui reflète la divergence croissante entre deux États qui ont lancé leurs candidatures à l'UE ensemble.
La Moldavie et l'Ukraine ont déposé leur candidature à l'UE à quelques jours d'intervalle au début de 2022 et ont obtenu le statut de candidat simultanément. Elles ont franchi les premières étapes du processus de concert, chacune ouvrant deux des six groupes d'élargissement : État de droit et relations extérieures. Mais la décision du FMI de placer la Moldavie aux côtés de l'Albanie, de la Serbie et du Monténégro, plutôt qu'avec l'Ukraine, signale que leurs chemins commencent à se séparer.
Pourquoi la Moldavie prend de l'avance
L'élan réformateur de la Moldavie s'est renforcé pendant des mois. En juillet, la commissaire européenne à l'élargissement, Marta Kos, a désigné Chișinău comme le « meilleur performeur » des négociations d'adhésion. L'Ukraine, en revanche, a peiné. Son parlement a été lent à faire avancer les changements législatifs requis par l'UE et le FMI.
Le 7 septembre, le commissaire européen à l'économie, Valdis Dombrovskis, a dit au Premier ministre ukrainien, Serhii Koretskyi, que Kiev devait respecter son calendrier de réformes convenu. Dombrovskis devait discuter davantage de la question avec la directrice du FMI, Kristalina Georgieva, le 8 septembre. Le moment de cet appel, la veille de la publication du rapport du FMI, n'était pas fortuit.
Georgieva, directrice générale du FMI, a déclaré que ce regroupement reflétait des caractéristiques partagées entre la Moldavie et les Balkans occidentaux. « Nous reconnaissons l'importance de poursuivre l'engagement avec d'autres pays cherchant à adhérer, en particulier avec l'Ukraine », a-t-elle déclaré lors d'un événement de lancement organisé par le Centre for European Policy Studies, un think tank bruxellois. Mais le rapport lui-même cite la « taille bien plus grande et le conflit militaire en cours » de l'Ukraine comme raisons pour la traiter séparément.
La comparaison avec les Balkans occidentaux
La comparaison n'est pas simple. Plusieurs pays des Balkans occidentaux sont bien en avance sur la Moldavie et l'Ukraine. Le Monténégro rédige déjà son traité d'adhésion pour devenir le 28e État membre de l'UE. L'Albanie clôt des chapitres de négociation au lieu de les ouvrir. La Serbie, malgré les complications politiques liées à ses liens avec Moscou et Pékin, a ouvert plus de chapitres de négociation que Kyiv ou Chișinău.
Mais la région n'est pas uniformément avancée. La Macédoine du Nord, la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo sont tous à la traîne. La décision du FMI de regrouper la Moldavie avec les Balkans occidentaux dans leur ensemble, plutôt qu'avec un seul pays, reflète une logique économique et institutionnelle, et non l'affirmation que l'adhésion de Chișinău est imminente.
Ce que l'adhésion apporte réellement
La conclusion centrale du rapport est que l'adhésion à l'UE procure des gains économiques substantiels. Georgieva a présenté des données montrant que les pays de l'étude ont vu leur PIB par habitant augmenter d'environ 35 % dans la décennie suivant leur adhésion, grâce à des gains de productivité d'environ 20 % et à des investissements en capital d'environ 12 %. Trois facteurs ont contribué de manière à peu près égale : la participation au marché unique de l'UE, l'afflux de fonds structurels et de cohésion de l'UE, et les réformes internes nécessaires pour s'aligner sur les règles de l'UE.
Kos a été catégorique sur ce que l'Ukraine pourrait gagner, à condition qu'elle tienne ses engagements en matière de réformes. Elle a décrit le potentiel de l'Ukraine à devenir « l'un des marchés d'investissement les plus dynamiques au monde » après son adhésion, le qualifiant de « nouveau Wirtschaftswunder en Europe ». L'expression, qui signifie miracle économique, fait écho délibérément à la reprise de l'Allemagne de l'Ouest d'après-guerre, une comparaison ambitieuse même pour la rhétorique sur l'élargissement.
Des adversaires dans le processus d'élargissement
Kos a présenté l'élargissement en termes explicitement géopolitiques, arguant que l'UE fait face à une opposition active de puissances étrangères. « Pour la première fois de l'histoire, nous avons des adversaires dans le processus d'élargissement », a-t-elle déclaré. « Clairement, la Russie en est un. » Elle a accusé Moscou de travailler à empêcher les pays candidats de se rapprocher du bloc.
Elle a également identifié la Chine comme un défi, arguant que les entreprises chinoises s'implantent dans les économies des pays candidats afin qu'une fois ceux-ci membres de l'UE, Pékin aura gagné un pied-à-terre dans le marché unique. Si les candidats restent dehors pendant des années ou des décennies, a-t-elle averti, les adversaires « sauteront sur l'occasion et les retourneront contre nous ». Kos a aussi fait référence à la pression exercée par ce qu'elle a appelés des « idéologues MAGA » en Occident qui affirment que la civilisation européenne et l'économie européenne sont en déclin.
Le problème de la souveraineté
L'Ukraine et la Moldavie ont toutes deux des territoires qui ne sont pas sous le contrôle de leurs gouvernements internationalement reconnus. La Russie occupe des parties de l'est et du sud de l'Ukraine, et la région moldave de Transnistrie fonctionne sous le contrôle de facto de forces soutenues par la Russie depuis le début des années 1990. L'adhésion à l'UE exige généralement un contrôle souverain sur l'ensemble du territoire, bien que Chypre fournisse un précédent : son gouvernement n'exerce pas d'autorité sur la partie nord de l'île, qui est administrée par une administration non reconnue alignée sur la Turquie.
L'exemple chypriote montre que l'UE peut assouplir ses propres règles quand la politique l'exige, mais il démontre aussi que les différends territoriaux non résolus ne disparaissent pas simplement à l'adhésion. Chypre est membre depuis 2004 et l'île reste divisée.
Une intégration progressive
Kos a argué que l'UE doit accélérer l'intégration des candidats, suggérant qu'ils devraient pouvoir « cueillir quelques fruits de l'adhésion avant de devenir membres ». Ce langage pointe vers une intégration progressive, permettant aux pays candidats un accès partiel aux programmes et marchés de l'UE avant l'adhésion complète, un modèle que certains à Bruxelles ont discuté mais que personne n'a formellement proposé pour l'Ukraine ou la Moldavie.
Le rapport du FMI est avant tout un exercice d'analyse économique, mais sa décision de séparer la Moldavie de l'Ukraine a un poids politique. En traitant Chișinău comme plus proche des Balkans occidentaux, le Fonds a reconnu ce que les responsables de Bruxelles disent en privé depuis des mois : que la taille plus petite de la Moldavie, son élan réformateur et sa situation sécuritaire comparativement gérable la placent sur une trajectoire différente de celle de son voisin plus grand.
Personnalités mentionnées
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Kristalina Georgieva
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Serhii Koretskyi
Organisations
International Monetary Fund · European Commission · Centre for European Policy Studies
