Le cercueil de Ratko Mladic a été porté à travers Belgrade le 8 septembre sous une garde d'honneur militaire. Des ministres du gouvernement marchaient derrière lui. Des milliers de personnes bordaient les rues, certaines scandant le nom de l'homme que le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie a condamné à la réclusion à perpétuité pour génocide, crimes contre l'humanité et crimes de guerre commis durant la guerre de Bosnie, de 1992 à 1995. Le président Aleksandar Vucic n'était pas présent, mais son gouvernement a facilité la cérémonie et a défendu ce deuil public comme une expression légitime de la douleur.
Des funérailles qui mettent à nu une décennie de faux-semblants
À Bruxelles, les images ont provoqué une réaction d'une vivacité inhabituelle. Ursula von der Leyen les a qualifiées de choquantes. Le président du Conseil européen, Antonio Costa, a condamné la glorification d'un criminel de guerre. La commissaire à l'Élargissement, Marta Kos, a annulé une visite à Belgrade. Mais ces funérailles n'ont pas créé la crise dans les relations entre l'UE et la Serbie. Elles ont simplement dissipé le faux-semblant d'un processus d'adhésion encore fonctionnel.
La Serbie est candidate officielle depuis 2012. Les négociations ont été ouvertes en 2014. Pourtant, le pays n'a clôturé que deux chapitres de négociation sur 35 et n'en a ouvert que 22. Depuis des années, les rapports annuels de la Commission européenne documentent les reculs en matière d'indépendance judiciaire, de liberté des médias et de lutte contre la corruption. Belgrade a refusé de s'aligner sur les sanctions de l'UE contre la Russie depuis l'invasion à grande échelle de l'Ukraine en 2022. Les funérailles de Mladic ont mis en évidence ce que les rapports décrivaient depuis longtemps dans un langage diplomatique : un pays candidat qui ne feint plus de partager les valeurs de l'Union.
La complaisance de Bruxelles à l'égard d'un partenaire commode
« Pendant trop longtemps, l'UE a continué de traiter la Serbie comme un pays candidat normal », a déclaré à DW Engjellushe Morina, du Conseil européen des relations étrangères. Cette phrase résume la contradiction centrale. Vucic a été traité comme un stabilisateur indispensable dans les Balkans occidentaux, un leader capable de maintenir la Serbie ancrée à l'Ouest tout en obtenant des concessions des deux côtés. L'UE y a gagné un partenaire qui a signé l'accord de stabilisation et d'association, accepté la libéralisation des visas et absorbé des milliards d'euros de fonds de préadhésion. La Serbie, elle, y a gagné du temps.
Naim Leo Besiri, de l'Institut pour les affaires européennes à Belgrade, le dit plus crûment : « La majorité au pouvoir en Serbie n'a réalisé aucune des promesses figurant à l'ordre du jour des réformes au cours des cinq dernières années. » Les organisations de la société civile alertent depuis des années sur la captation des institutions, la pression sur les médias indépendants et l'érosion du contrôle parlementaire. Bruxelles, selon Besiri, a largement fermé les yeux.
Un levier économique inexploité
La relation économique est fortement asymétrique. L'UE est le premier partenaire commercial de la Serbie, représentant plus de 60 % de ses échanges totaux, son premier investisseur et son principal donateur financier via l'Instrument d'aide à la préadhésion et le nouveau plan de croissance pour les Balkans occidentaux. En 2023, les exportations de biens de l'UE vers la Serbie ont atteint 26,4 milliards d'euros, tandis que les exportations serbes vers le bloc ont dépassé 22 milliards d'euros. Cependant, cette interdépendance ne s'est pas traduite par une conditionnalité politique.
La Commission a commencé à suspendre les versements du plan de croissance, en invoquant des préoccupations concernant l'indépendance de la justice. Besiri doute que cela modifie les calculs de Vucic. Des coupes budgétaires générales risquent de toucher les citoyens ordinaires davantage que l'élite politique. Il préconise des sanctions ciblées contre les responsables du déclin démocratique et de l'instrumentalisation des institutions de l'État. Morina reconnaît que l'isolement serait dangereux, mais plaide pour une voie médiane : maintenir l'engagement auprès de la société serbe tout en forçant Vucic à faire des choix politiques clairs.
Les élections d'octobre et le prochain acte de Vucic
Des élections parlementaires sont prévues le 25 octobre. Après 12 ans à la présidence, Vucic cherche à devenir Premier ministre, un mouvement qui lui permettrait de rester au centre du pouvoir tout en respectant formellement la limite des mandats. L'opposition reste fragmentée et évolue dans un environnement médiatique dominé par les médias pro-gouvernementaux. « Il est extrêmement difficile de gagner démocratiquement à des élections non démocratiques », déclare Besiri. Aucun des deux experts ne s'attend à ce que ce scrutin réforme les institutions ou modifie la trajectoire de la Serbie vers l'UE.
La stratégie de Vucic est bien connue : coopérer juste assez pour maintenir l'afflux de fonds et garder les négociations techniquement en vie, tout en consolidant son contrôle sur le plan intérieur et en cultivant Moscou et Pékin comme partenaires alternatifs. La stratégie de l'UE est tout aussi bien connue : maintenir le processus, éviter la rupture et espérer une amélioration progressive. Les funérailles de Mladic ont montré où mène cette dynamique.
Ce qu'exigerait véritablement la réconciliation
La réconciliation régionale semble plus éloignée que jamais depuis la fin des guerres. Besiri affirme que la Serbie doit d'abord reconnaître son rôle dans les conflits des années 1990 et accepter les faits établis concernant les crimes commis. Au lieu de cela, les récits présentant les Serbes exclusivement comme des victimes restent profondément ancrés dans la politique, l'éducation et les médias. Morina avertit que les développements récents représentent « fondamentalement l'inverse de tout ce qui a été construit pendant tant d'années ».
Le choix que Bruxelles a esquivé
L'UE fait face à une décision qu'elle repousse depuis des années. Elle peut continuer à traiter la Serbie comme un pays candidat sur la bonne voie, acceptant l'évidement des critères d'adhésion. Elle peut suspendre le processus, au risque d'accélérer le basculement de la Serbie vers Moscou et Pékin. Ou elle peut repenser la relation : maintenir les liens économiques et l'engagement sociétal, tout en précisant que l'intégration politique exige des réformes mesurables et vérifiables, et non une mise en scène de la réforme. Les funérailles de Mladic n'ont pas créé ce choix. Elles ont simplement rendu impossible d'ignorer le coût de son évitement.
La politique d'élargissement de la Commission européenne pour les Balkans occidentaux est présentée sur sa page dédiée à la Serbie, tandis que les conclusions du Conseil sur la région sont publiées par le Conseil européen.
Personnalités mentionnées
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Engjellushe Morina
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Naim Leo Besiri
Organisations
European Commission · European Council on Foreign Relations · Institute for European Affairs · European Council
