La France rejoint la poussée pour assouplir la règle de l'unanimité sur la politique étrangère de l'UE

Onze États membres de l'Union européenne, dont la France et l'Allemagne, ont officiellement appelé à des changements dans la manière dont le bloc prend ses décisions en matière de politique étrangère et de sécurité, exhortant à un passage au vote à la majorité qui mettrait fin à la capacité d'un seul pays de bloquer l'action collective. La lettre, adressée à la Haute représentante Kaja Kallas et signée par les ministres des Affaires étrangères d'Autriche, de Suède, du Danemark, de Finlande, de Belgique, des Pays-Bas, de Roumanie, d'Espagne, de France et d'Allemagne, expose cinq propositions pour accélérer la prise de décision au titre de la Politique étrangère et de sécurité commune. Son existence, révélée alors que les ministres des Affaires étrangères s'apprêtent à se réunir à Wicklow, en Irlande, cette semaine, marque un développement notable : la France, qui a longtemps résisté à toute dilution des vetos nationaux dans ce domaine, a apposé son nom sur un document qui ouvre explicitement la porte au vote à la majorité qualifiée.

Comment l'unanimité est devenue une vulnérabilité

Selon les traités actuels de l'UE, les décisions relevant de la PESC requièrent l'accord unanime des 27 États membres. Cette règle a été conçue pour protéger les intérêts souverains en matière de guerre, de paix et de relations internationales. En pratique, elle a permis à un seul gouvernement de paralyser des positions de l'UE que les 26 autres soutiennent.

Aucun dirigeant récent n'a exploité ce mécanisme plus systématiquement que Viktor Orbán. Durant son mandat de Premier ministre hongrois, Orbán a utilisé à plusieurs reprises le veto pour bloquer des déclarations de l'UE sur la Chine, des paquets de sanctions et d'autres positions de politique étrangère, souvent d'une manière qui semblait servir les liens bilatéraux de Budapest avec Moscou et Pékin plutôt que tout intérêt européen plus large. La frustration générée dans les autres capitales était palpable. Les diplomates chevronnés à Bruxelles s'étaient habitués à rédiger des déclarations qui pouvaient être édulcorées ou retardées pendant des semaines pendant que la Hongrie extorquait des concessions sur des priorités nationales sans lien, notamment l'accès aux fonds de relance de l'UE.

Orbán est désormais décrit comme un ancien Premier ministre. Mais la vulnérabilité structurelle qu'il a mise au jour demeure. Tout futur gouvernement prêt à rompre les rangs peut reproduire le même schéma. La lettre des 11 États est, au fond, une tentative de combler cette vulnérabilité avant qu'elle ne soit à nouveau testée.

La France abandonne sa position traditionnelle

Depuis des années, le débat sur la réforme du vote en matière de PESC avait une forme familière. L'Allemagne, les Pays-Bas et les pays nordiques poussaient au vote à la majorité qualifiée, arguant que l'unanimité faisait de l'UE un acteur lent et peu fiable sur la scène mondiale. La France résistait, insistant sur le fait que la politique étrangère était trop sensible pour être décidée à la majorité et que Paris ne serait pas liée par des positions avec lesquelles elle serait en désaccord sur des questions aussi cruciales que les sanctions ou l'engagement militaire.

Le fait que la France ait maintenant signé une lettre qui envisage explicitement un recours accru au vote à la majorité qualifiée est un changement qu'il convient de noter. Le langage est mesuré. Les signataires affirment qu'ils "continuent de rechercher le consensus chaque fois que possible." Mais la phrase suivante porte le poids du message : "Mais nous devons aussi veiller à ce que cette culture du consensus favorise l'action commune plutôt que de l'empêcher, sinon nous aurons la légitimité mais pas la force."

La lettre ne préconise pas le remplacement pur et simple de l'unanimité par le vote à la majorité. Elle ouvre la porte à un changement progressif, en élargissant potentiellement le recours aux dispositions traitées existantes qui permettent déjà le vote à la majorité qualifiée dans certaines situations relevant de la PESC, comme la mise en œuvre de décisions préalablement adoptées à l'unanimité, ou lorsque le Conseil européen décide à l'unanimité de faire passer un domaine au vote à la majorité qualifiée.

La volonté de la France de signer signale que même les capitales les plus attachées à leur souveraineté considèrent désormais le statu quo comme intenable. La question de savoir si Paris acceptera des réformes qui contraindraient réellement son propre veto lorsque des décisions concrètes seront sur la table reste ouverte.

Restructurer la machinerie diplomatique

La lettre n'est pas le seul document de réforme qui circule avant la réunion de Wicklow. Un document de discussion franco-allemand distinct aborde le Service européen pour l'action extérieure, la branche diplomatique de l'UE que dirige Kaja Kallas, en proposant des changements structurels qui rattacheront une grande partie de son travail à la Commission européenne.

Selon les propositions, Kaja Kallas deviendrait vice-présidente exécutive de la Commission avec une supervision "de facto" des unités de politique extérieure couvrant le commerce, l'aide au développement et la défense. Une grande partie du personnel du SEAE serait intégrée à la Commission au sein d'un nouveau département pour les relations extérieures. Le personnel travaillant sur la politique de sécurité et de défense resterait au SEAE. Le ratio d'un tiers du personnel du SEAE constitué de diplomates détachés par les États membres serait maintenu dans la nouvelle unité.

Le document prévoit également un rôle formel pour le Haut représentant qui rendrait compte directement aux dirigeants de l'UE sur les questions de politique étrangère et recevrait leurs instructions lors des réunions du Conseil européen, renforçant le lien entre le SEAE et les gouvernements qui en définissent l'orientation.

Les tensions institutionnelles en jeu

Ces propositions s'attaquent à une tension de longue date. Le SEAE, créé par le traité de Lisbonne, a toujours occupé une position institutionnelle inconfortable : ni tout à fait un service de la Commission ni un secrétariat du Conseil, responsable devant les deux mais n'appartenant pleinement à aucun. Son personnel est un mélange de fonctionnaires de la Commission et de diplomates nationaux détachés, ce qui crée des loyautés concurrentes et des frictions bureaucratiques. Rattacher la majeure partie de son travail sous l'égide de la Commission pourrait rationaliser la prise de décision et réduire les doublons, mais pourrait aussi réduire l'influence des États membres sur la diplomatie quotidienne.

L'idée de faire du Haut représentant un vice-président exécutif n'est pas nouvelle. Elle a été évoquée sous diverses formes depuis la création du SEAE en 2010, et elle reflète l'arrangement qui a donné à Margrethe Vestager un titre de portefeuille similaire pour la concurrence lors de la Commission précédente. La différence ici réside dans la portée : Kaja Kallas obtiendrait la supervision du commerce et de l'aide au développement, des portefeuilles qui relèvent actuellement de commissaires distincts et qui ont leurs propres clientèles institutionnelles. Rien n'est moins certain que l'acceptation par ces commissaires d'une subordination au Haut représentant.

Le maintien du ratio d'un tiers de diplomates détachés est une concession délibérée aux États membres inquiets de perdre de l'influence. Il garantit que le département des relations extérieures restructuré porterait encore des perspectives nationales plutôt que de devenir une bureaucratie purement pilotée par la Commission. Mais il préserve aussi les lignes de responsabilité mixtes qui ont compliqué le SEAE depuis sa création.

Ce que le vote à la majorité qualifiée changerait en pratique

Le vote à la majorité qualifiée dans le contexte de la PESC signifierait qu'une décision pourrait être adoptée si elle est soutenue par au moins 55 % des États membres représentant au moins 65 % de la population de l'UE. Actuellement, 15 États membres représentant environ 65 % de la population peuvent faire adopter une décision à la majorité qualifiée dans d'autres domaines politiques.

L'impact pratique serait immédiat. Les paquets de sanctions, qui requièrent actuellement l'unanimité et ont été retardés par les objections hongroises ces dernières années, pourraient être adoptés plus rapidement. Des positions communes sur les crises internationales pourraient être émises sans attendre que le dernier récalcitrant retire son objection. L'UE serait en mesure de parler d'une voix plus unie sur la scène mondiale.

Le risque, comme le soutiennent depuis longtemps les opposants au vote à la majorité qualifiée, est que les États membres pourraient se retrouver liés par des positions de politique étrangère contre lesquelles ils ont voté. Pour les petits États, cela soulève la perspective d'être mis en minorité par les plus grands sur des questions touchant à des intérêts nationaux vitaux. Le traité prévoit un frein d'urgence, permettant à un État membre de déclarer que des intérêts nationaux vitaux sont en jeu, mais le seuil pour l'invoquer et les conséquences qui en découlent n'ont jamais été testés.

La route à suivre

Les discussions de Wicklow sont informelles. Aucune décision n'y sera prise. Le format Gymnich, nommé d'après le château allemand où la première telle réunion s'est tenue, est conçu pour que les ministres puissent débattre librement sans la pression de conclusions formelles. Mais la lettre des 11 États donne à la conversation un point de départ concret et un poids politique qu'elle n'aurait pas autrement.

Une modification des traités pour abolir purement et simplement la règle de l'unanimité exigerait l'accord de tous les 27 États membres, ce qui crée un paradoxe évident : le pays dont le veto pose problème devrait accepter d'y renoncer. Les signataires de la lettre le savent, c'est pourquoi leurs propositions se concentrent sur une meilleure utilisation des dispositions traitées existantes plutôt que sur une révision complète des traités. La clause passerelle de l'article 31 du traité sur l'Union européenne permet déjà au Conseil européen de faire passer des décisions spécifiques de la PESC au vote à la majorité qualifiée par accord unanime. Elle n'a jamais été utilisée. La question qui importe maintenant est de savoir si les discussions de cette semaine à Wicklow généreront l'élan politique nécessaire pour l'activer pour la première fois.