Le référendum islandais sur l'UE pourrait remodeler l'élargissement bien au-delà de l'Atlantique Nord

L'Islande vote le 29 août sur la reprise des négociations d'adhésion à l'Union européenne, et le résultat est véritablement incertain. Les sondages donnent une avance à un chiffre au camp du oui, mais un grand nombre d'électeurs indécis pourrait faire pencher la balance d'un côté comme de l'autre. Les enjeux dépassent largement cette île de moins de 400 000 habitants.

Ce n'est pas la première incursion de Reykjavik dans la question de l'adhésion à l'UE. L'Islande a déposé sa candidature en 2009, lorsque la crise financière avait mis son secteur bancaire à genoux, et a ouvert des négociations l'année suivante. En 2013, un nouveau gouvernement a mis les pourparlers en suspens. En 2015, Reykjavik a fait savoir à Bruxelles qu'elle ne devait plus être considérée comme candidate, bien qu'elle n'ait jamais officiellement retiré sa demande. Avant de suspendre les négociations, l'Islande avait clos 11 des 33 chapitres législatifs que tous les pays candidats doivent accomplir.

Un test pour savoir si l'UE attire toujours les pays riches

Pour Bruxelles, ce référendum va au-delà de la question bilatérale posée par un petit pays. Hallgrimur Oddsson, directeur du groupe de réflexion Evrópustraumar, qui suit les relations entre l'UE et l'Islande, le présente comme un bilan plus large : « L'élargissement au cours de la dernière décennie et plus s'est orienté vers l'est. À mon avis, du point de vue de l'UE, c'est une sorte de test. Il s'agit de voir si l'UE est suffisamment attractive pour que les pays du nord, plus riches et actuellement en dehors de l'union, la rejoignent. »

Le débat sur l'élargissement de l'UE s'est presque exclusivement concentré sur les pays moins riches des Balkans occidentaux et, plus récemment, sur l'Ukraine et la Moldavie. Aucun pays n'a adhéré depuis la Croatie en 2013. Si l'Islande devenait membre, elle serait le troisième pays le plus riche du bloc en termes de PIB par habitant et contributeur net au budget de l'UE, ce qu'aucun des pays candidats actuels n'est censé être. Son intégration serait également simple : l'Islande fait déjà partie de l'espace Schengen sans passeport et, par le biais de l'Espace économique européen, applique une grande partie des règles du marché intérieur de l'UE.

Des diplomates européens, s'exprimant sous couvert d'anonymat, reconnaissent qu'un oui islandais redonnerait un coup de fouet moral à un bloc qui a subi le Brexit, une croissance atone dans certaines parties de l'union, des conflits sur l'immigration et des menaces hybrides russes. Le symbole d'un pays riche choisissant de rejoindre l'UE est d'autant plus important que l'élargissement récent a évolué dans le sens inverse : des pays plus pauvres cherchant à entrer, et des pays plus riches cherchant des dérogations.

Pêche et agriculture : les lignes de fracture nationales

L'argument économique en faveur de l'adhésion a refait surface. L'Islande est aux prises avec une inflation élevée, et la petite couronne islandaise, librement flottante, est depuis longtemps une source d'instabilité des prix. Oddsson pose directement la question : « Nous avons une petite monnaie librement flottante. Et la question est de savoir si nous pouvons obtenir cette stabilité des prix et des taux plus bas avec l'euro. »

Mais deux domaines politiques opposent d'emblée l'Islande à l'UE : la pêche et l'agriculture. La pêche représente environ 10 % du PIB islandais et l'industrie y possède un poids politique bien supérieur à sa part économique. L'identité de l'Islande en tant que nation de pêcheurs façonne sa politique, et le souvenir de la guerre de la morue de 1975-1976, lorsque Reykjavik a étendu sa zone de pêche exclusive à 200 milles nautiques et que ses gardes-côtes ont coupé les filets des chalutiers britanniques, reste vivace. Cette limite de 200 milles est ensuite devenue la norme internationale codifiée par les Nations Unies.

L'UE observe également la zone des 200 milles, mais avec une différence cruciale : les navires de pêche d'un État membre peuvent opérer dans les eaux d'un autre. L'Islande n'a pas l'intention d'accorder un accès plus important aux flottes européennes à ses riches zones de pêche. Reykjavik aimerait obtenir une dérogation complète à la politique commune de la pêche, mais la France, le Portugal et l'Espagne ont peu de chances d'accepter une telle exemption. Un compromis possible autoriserait les navires non islandais à pêcher certaines espèces, comme le maquereau, tout en interdisant la pêche à la morue et à l'aiglefin. Une autre option est une longue période de transition, similaire à celle que pourrait éventuellement obtenir le vaste secteur agricole de l'Ukraine.

L'agriculture est l'autre point de friction. Les agriculteurs représentent un petit groupe en Islande, mais ils sont politiquement influents. Vilborg Asa Gudjonsdottir, chercheuse à l'Université d'Islande, explique : « Les agriculteurs craignent qu'adhérer à l'UE ne signifie une perte pour eux. Par exemple, nous avons des droits de douane protecteurs sur les produits agricoles, et ceux-ci devraient disparaître si nous rejoignions l'UE. Qu'est-ce que cela signifierait pour leurs moyens de subsistance et pour leur capacité à continuer à exploiter leurs terres ? »

Une coalition divisée en deux

La coalition au pouvoir en Islande est divisée. L'Alliance sociale-démocrate, au centre gauche, et le Parti de la réforme libérale, au centre, soutiennent la reprise des négociations d'adhésion. Le partenaire minoritaire, le Parti du peuple, s'y oppose. Il en va de même pour l'ensemble de l'opposition. Si le référendum donne un oui, le gouvernement aura le mandat de reprendre les négociations, mais il évoluera sans une majorité parlementaire unie derrière lui.

Gudjonsdottir résume l'atmosphère : « Il est impossible de prédire le résultat, car c'est très serré. Et même parmi ceux qui étaient indécis il y a un mois et qui ont décidé pour quoi ils allaient voter aujourd'hui, les voix se répartissent presque à parts égales entre le oui et le non. Je ne ferai donc aucune prédiction ici. »

Sécurité arctique et la question américaine

Les arguments économiques ne sont pas la seule force en jeu. La sécurité arctique est devenue plus pressante, avec une recrudescence de l'activité des sous-marins russes dans l'extrême nord et l'aggravation des tensions commerciales transatlantiques. Steven Blockmans, directeur adjoint du Centre international pour la défense et la sécurité, note : « La sécurité arctique est devenue un sujet brûlant. Bien sûr, le cliquetis de sabres sur le Groenland et le fait que Trump ait confondu l'Islande avec le Groenland à quelques reprises n'a pas aidé. Cela a mis les nerfs à vif, et la coalition pro-européenne s'en est emparée. »

L'Islande est le seul membre de l'OTAN à ne pas disposer d'une armée permanente, protégée en vertu d'un accord de défense de 1951 avec les États-Unis. Washington n'a formulé aucune revendication territoriale concernant l'Islande. Mais l'incertitude plus générale quant aux engagements américains dans la région a poussé certains politiciens et électeurs islandais vers Bruxelles comme point d'ancrage supplémentaire.

Répercussions à Oslo, Nuuk et Édimbourg

Un oui islandais résonnerait bien au-delà de Reykjavik. La Norvège a rejeté l'adhésion à l'UE à deux reprises, en 1972 et 1994, et les récents sondages montrent encore une majorité contre l'adhésion. Mais des diplomates de l'UE affirment que les responsables norvégiens sont en contact régulier avec Bruxelles au sujet de l'impact de l'adhésion islandaise sur l'Espace économique européen, dont la Norvège, l'Islande et le Liechtenstein sont membres aux côtés de l'UE. Si l'Islande quittait l'EEE pour rejoindre l'UE, l'accord serait très différent.

Plus loin encore, Bruxelles estime que le rapprochement de l'Islande vers l'UE pourrait rouvrir les discussions au Groenland, qui a quitté la Communauté économique européenne en 1985, et en Écosse, qui a voté massivement pour rester dans l'UE lors du référendum sur le Brexit en 2016. Les deux soulèveraient des questions politiquement sensibles : le statut du Groenland implique Copenhague, et celui de l'Écosse implique Londres. Aucune de ces conversations n'est imminente, mais toutes les deux deviennent plus plausibles si l'Islande se rapproche du bloc.

Un jumelage avec le Monténégro

Bruxelles voit également un avantage pratique à associer l'adhésion de l'Islande à celle d'un candidat actuel. Le partenaire le plus évident est le Monténégro, qui a clos 18 des 33 chapitres de négociation et est le plus avancé parmi les candidats actuels. L'Islande avait clos 11 chapitres avant de suspendre les pourparlers. Si les deux pays progressaient régulièrement, Reykjavik et Podgorica pourraient, en théorie, atteindre l'adhésion vers la fin de cette décennie.

La logique pour les États membres actuels est simple : ils sont désireux d'admettre l'Islande, qui serait contributeur net au budget, et l'associer à un candidat des Balkans occidentaux rend l'ensemble du paquet d'élargissement plus digeste. Pour les pays candidats des Balkans et d'Europe de l'Est, un oui islandais démontrerait que l'élargissement n'est pas un processus gelé.

L'obstacle constitutionnel

Même un oui le 29 août ne rend pas l'adhésion de l'Islande à l'UE inéluctable. Le résultat n'autoriserait le gouvernement qu'à reprendre les négociations. Tout traité d'adhésion final devrait être approuvé lors d'un second référendum.

Avant cela, la Constitution islandaise devrait être modifiée pour permettre le transfert de compétences souveraines à un organisme international. Selon les règles actuelles, un amendement constitutionnel doit être adopté par l'Althingi, puis des élections générales doivent avoir lieu, et le nouveau parlement élu doit approuver le même texte sans modification. Les prochaines élections régulières sont prévues au plus tard en 2028, et le processus d'amendement constitutionnel déclencherait lui-même des élections.