Le référendum islandais sur les négociations avec l'UE met à l'épreuve l'argument économique en faveur de l'adoption de l'euro

Le 29 août, les 400 000 citoyens islandais voteront lors d'un référendum pour décider si le gouvernement doit reprendre les négociations en vue d'adhérer à l'Union européenne. La question est trompeusement simple. L'Islande appartient déjà à l'Espace économique européen, à l'espace Schengen et à l'Association européenne de libre-échange. Elle applique les réglementations financières de l'UE, bénéficie de la libre circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes, et ses citoyens voyagent dans la majeure partie de l'Europe sans contrôle de passeport. Ce qui lui manque, c'est un siège à la table où se font les règles.

Ce que décide réellement le référendum

Un vote « oui » ne ferait pas entrer l'Islande dans l'UE. Il ne ferait que mandater le gouvernement pour rouvrir les négociations d'adhésion, qui avaient été suspendues en 2013 après un changement de gouvernement. Tout traité éventuel nécessiterait un second référendum. Mais l'économie du choix a été exposée sans détour dans une analyse récente de Willem H. Buiter, ancien économiste en chef de Citibank et ancien membre du comité de politique monétaire de la Banque d'Angleterre, et d'Anne C. Sibert, professeure émérite à Birkbeck, université de Londres. Leur argument, publié dans International Politics and Society, repose sur une seule affirmation : pour un pays de la taille de l'Islande, conserver une monnaie indépendante n'a pas de sens économique.

L'argument économique en faveur de l'euro : les leçons de 2008

L'effondrement bancaire de 2008 est le fantôme du festin. Les trois principales banques islandaises détenaient des actifs valant environ neuf fois le PIB avant leur faillite. La Banque centrale d'Islande, qui émet sa propre monnaie, n'a pas pu agir comme prêteur en dernier ressort efficace car les passifs des banques étaient écrasante libellés en devises étrangères. Lorsque la liquidité s'est évaporée, la banque centrale était impuissante. La couronne s'est effondrée et l'économie s'est contractée brutalement. Buiter et Sibert soutiennent que si l'Islande avait été dans la zone euro, l'Eurosystème aurait pu fournir de la liquidité libellée en euros, évitant la défaillance systémique. Le Mécanisme européen de stabilité (MES), qui propose des prêts à faible coût, un soutien à la recapitalisation des banques et des lignes de crédit préventives, aurait également été disponible.

Cet argument repose sur un mécanisme spécifique. Une banque centrale ne peut agir comme prêteur et teneur de marché en dernier ressort que si les actifs qu'elle doit acheter ou les prêts qu'elle doit accorder sont libellés dans sa propre monnaie. Si le système bancaire est largement financé en devises étrangères, cette capacité disparaît. Les auteurs décrivent cela comme l'échec canonique de 2008, et ils affirment que la vulnérabilité structurelle n'a pas disparu.

Les vulnérabilités du système bancaire persistent malgré les réformes

Le secteur bancaire islandais s'est considérablement réduit. Les actifs représentent désormais environ 127 % du PIB, une fraction du pic d'avant-crise. La réglementation est bien plus stricte. Les contrôles de capitaux, imposés en 2008, ont été levés en 2017. Pourtant, les banques portent encore d'importants passifs à long terme en devises étrangères. Sans contrôles de capitaux, un arrêt brutal ou une ruée pourraient à nouveau laisser la banque centrale incapable d'enrayer la fuite. Les auteurs notent que le filet de sécurité de l'Eurosystème éliminerait ce risque de queue spécifique. Pour un pays doté d'un système bancaire internationalement actif, selon eux, cela seul pourrait suffire comme raison d'adhérer.

L'argument inverse est connu. Adopter l'euro signifie abandonner la politique monétaire et le taux de change comme amortisseur de chocs. Si un choc négatif frappe l'Islande, un effondrement des prix du poisson, un ralentissement du tourisme, une éruption volcanique, une couronne flottante peut se déprécier, réduisant instantanément les salaires réels. Au sein de la zone euro, les salaires nominaux doivent s'ajuster à la baisse, un processus plus lent et plus douloureux qui peut fausser les prix relatifs. Le taux d'intérêt unique de la zone euro peut ne pas convenir à l'Islande si son cycle économique n'est pas synchronisé avec celui de la zone monétaire dans son ensemble.

Perte d'autonomie monétaire versus risque de change

Buiter et Sibert ne rejettent pas cet argument. Ils reconnaissent le manuel en faveur d'un taux de change flexible. Mais ils soutiennent que les chocs ne sont pas indépendants du régime de change. L'appartenance à la zone euro, en réduisant les chocs d'instabilité financière, réduit la volatilité même que le taux de change est censé absorber. De plus, les très petites économies sont particulièrement exposées aux désalignements monétaires provoqués par les bulles, le comportement de troupeau ou l'exubérance irrationnelle. Elles ont peu de capacité à compenser de tels mouvements. Le Danemark et la Suède, les deux membres nordiques de l'UE hors zone euro, ont des populations 15 et 23 fois plus grandes que celle de l'Islande, et des PIB 12 et 18 fois plus importants. La taille compte.

Les auteurs soulignent également une boucle de rétroaction. Si l'Islande adopte l'euro, son économie pourrait devenir progressivement plus flexible et plus corrélée à la zone euro, car l'union monétaire elle-même encourage l'intégration. Les données passées sur la corrélation des cycles économiques, suggèrent-ils, sous-estiment les bénéfices futurs de l'adhésion.

Le différend sur la pêche et le levier de négociation

La politique, pas l'économie, pourrait décider de l'issue. La politique commune de la pêche (PCP) est le point le plus toxique. L'industrie de la pêche islandaise est un pilier de l'économie et un symbole de souveraineté nationale. L'adhésion à l'UE soumettrait l'Islande à des quotas de pêche, à un accès partagé aux eaux et à des règles de conservation gérées par Bruxelles. Les communautés côtières craignent des pertes significatives. La politique agricole commune est une irritation moindre, l'agriculture islandaise étant petite, mais la PCP est un potentiel deal-breaker.

Les auteurs affirment que l'Islande dispose d'un pouvoir de négociation. Sa position stratégique dans l'Atlantique Nord, ses stocks de poisson et ses ressources énergétiques la rendent précieuse pour l'UE. Ils notent des suggestions selon lesquelles les négociations d'adhésion pourraient aboutir à une exemption de la PCP, bien qu'aucune telle promesse n'existe. Le Conseil européen (où chaque État membre détient un veto sur les questions sensibles) devrait approuver tout arrangement spécial. Le vote de l'Islande aurait le même poids que celui de l'Allemagne ou de la France sur les questions d'unanimité, un levier rare pour un pays de sa taille.

Ce que conclut le propre rapport du ministère des Finances

Un récent rapport du ministère islandais des Finances, cité par Buiter et Sibert, adopte une vue plus prudente. Il salue le rôle stabilisateur du taux de change indépendant après 2008, notant comment la dépréciation a aidé l'économie à s'ajuster. La réplique des auteurs est sans détour : ce choc ne se serait peut-être jamais produit si l'Islande avait été dans la zone euro. Ils arguent aussi que tant que la dette du secteur public reste modeste, elle s'élevait à environ 60 % du PIB avant la pandémie et a augmenté depuis, la politique budgétaire peut remplacer l'instrument monétaire perdu. Le rapport du ministère ne conteste pas la vulnérabilité du système bancaire ; il l'évalue différemment.

Une décision aux conséquences au-delà de l'Islande

Le référendum est consultatif. Un vote « oui » ne lierait pas le gouvernement, mais un vote « non » enterrerait probablement la question pour des années. Les sondages ont fluctué. Le soutien à l'adhésion à l'UE s'est historiquement maintenu autour d'un tiers, avec un pic après le krach de 2008 qui s'est estompé à mesure que l'économie se rétablissait. Le gouvernement actuel, une coalition du Parti de l'indépendance, du Parti progressiste et du Mouvement vert de gauche, est divisé. Le Parti de l'indépendance s'oppose à la reprise des négociations ; les deux autres favorisent un vote « oui ».