La France et l'Allemagne divisées sur la tendance protectionniste de l'acte industriel de l'UE

La tentative la plus ambitieuse de l'Union européenne pour réécrire ses règles industrielles s'engage dans des négociations automnales avec ses deux plus grands membres en désaccord ouvert. L'Industrial Accelerator Act, pièce maîtresse du second mandat de la Commission d'Ursula von der Leyen, est censé sortir la base manufacturière du bloc d'un long déclin tout en réduisant les émissions. Au lieu de cela, il a mis au jour une faille qui traverse de part en part le moteur franco-allemand.

La France veut que la législation intègre de fortes exigences « Made in Europe » dans les secteurs stratégiques, arguant que les producteurs européens ne peuvent pas rivaliser avec la production chinoise lourdement subventionnée et les plans de subventions américains, à moins que les marchés publics ne leur soient explicitement réservés. L'Allemagne, dont le modèle économique dépend de la vente de biens à forte valeur ajoutée sur les marchés mondiaux, voit ces mêmes dispositions comme une invitation adressée aux partenaires commerciaux de prendre des mesures de rétorsion. Trois diplomates de l'UE ont confirmé l'impasse à POLITICO, décrivant le Conseil comme « profondément divisé » sur l'ensemble du texte.

Ce que l'acte propose concrètement

Dévoilé en mars et actuellement examiné simultanément par le Parlement européen et le Conseil de l'UE, l'Industrial Accelerator Act (IAA) s'inspire directement du rapport sur la compétitivité de Mario Draghi publié en 2024. Ce rapport mettait en garde contre le risque que l'UE ne se retrouve durablement distancée par les États-Unis et la Chine si elle n'acceptait pas un rôle plus interventionniste de l'État. La réponse de la Commission prend la forme d'un texte vaste qui accélère les autorisations pour les projets industriels, réduit les charges administratives et, de manière plus controversée, crée des quotas de marchés publics à faible émission de carbone liés à l'origine européenne.

Selon la proposition initiale, certains travaux publics devraient s'approvisionner à hauteur d'au moins 5 % en ciment et 25 % en aluminium auprès de producteurs à faible émission de carbone situés au sein de l'Union. L'acier, en revanche, a fait l'objet d'un traitement différent : un quota de 25 % à faible émission de carbone, mais aucune exigence quant à la fusion et la coulée du métal en Europe. Cette omission était délibérée. Selon des responsables au fait de la pensée de la Commission, cette exemption a été conçue pour éviter une confrontation avec la future administration Trump, historiquement obnubilée par les droits de douane sur l'acier, et avec l'Inde, exportateur majeur vers le marché de l'UE.

La faille sur l'acier et la réaction de l'industrie

Ce calcul n'a pas résisté au contact du lobby européen de l'acier. Eurofer a salué le principe d'un marché pionnier pour l'acier vert, mais a fait valoir que la proposition « reste en deçà des ambitions en matière de création de signaux de demande pour l'acier à faible émission de carbone fabriqué dans l'UE ». Dans une déclaration, le groupe a averti que, sans exigences solides en matière d'origine européenne liées à l'acier « fondu et coulé à l'origine dans l'UE », les marchés publics risquaient d'être satisfaits par des importations, « compromettant les investissements de décarbonation en Europe ». Cette intervention semble faire son chemin. Un projet de compromis diffusé par le Conseil sous la présidence irlandaise propose de modifier le texte pour exiger qu'« au moins 25 % du volume total d'acier utilisé soit à faible émission de carbone et d'origine européenne ».

L'amendement sur l'acier n'est que le symptôme le plus visible d'un débat plus large. Le projet de la présidence irlandaise suggère également de remplacer le concept général de « Made in Europe » par un système juridiquement précis fondé sur les accords commerciaux existants et l'accès au marché spécifique aux produits. Surtout, il conférerait à la Commission un pouvoir discrétionnaire pour assouplir ou abandonner les quotas à faible émission de carbone s'ils font augmenter le coût des matériaux, menacent la compétitivité, font face à une offre limitée ou portent atteinte à la sécurité d'approvisionnement. Cette clause de sauvegarde révèle la nervosité des États membres face aux conséquences économiques de leur propre législation.

La France y voit une autonomie stratégique ; l'Allemagne, un risque pour ses exportations

Cette division épouse parfaitement les modèles économiques nationaux. La France, pays du commissaire Séjourné, considère l'IAA comme un véhicule de l'autonomie stratégique. Paris affirme depuis longtemps que les réflexes de libre-échange de l'UE ont laissé sa base industrielle exposée à des concurrents qui ne jouent pas selon les mêmes règles. Le gouvernement français considère les marchés publics, qui représentent environ 14 % du PIB de l'UE, comme un levier qu'il peut enfin actionner pour façonner les capacités nationales dans les technologies propres, la défense et les matériaux critiques.

Les réserves de l'Allemagne ne sont pas moins rationnelles. Son secteur manufacturier, toujours le plus important d'Europe, réalise environ la moitié de ses chiffres d'affaires à l'étranger. Des diplomates allemands ont averti en privé que de vastes exigences en matière d'origine fourniraient aux États-Unis et à la Chine un prétexte pour adopter des mesures miroir, frappant de plein fouet les constructeurs automobiles allemands, les fabricants de machines-outils et les exportateurs de produits chimiques. Un responsable parlementaire a décrit l'atmosphère dans les capitales étrangères : « Des Premiers ministres du monde entier appellent : 'Hé, je croyais que vous vouliez être amis', ou 'Je croyais que vous aviez des difficultés avec les États-Unis et la Chine' ».

La division en trois commissions au Parlement

Le Parlement européen ne simplifiera pas les choses. Trois commissions partagent la compétence : Industrie, recherche et énergie (ITRE) ; Marché intérieur et protection des consommateurs (IMCO) ; et Commerce international (INTA). Chacune apporte un biais institutionnel différent. L'ITRE tend à favoriser les mesures de soutien à l'industrie ; l'IMCO s'inquiète de la fragmentation du marché unique ; l'INTA est chargée de s'assurer que le texte résiste à l'examen de l'Organisation mondiale du commerce. Une coalition interpartis se forme déjà entre le Parti populaire européen, de centre droit, le groupe centriste Renew Europe, et les Sociaux-démocrates, de centre gauche. Ensemble, ils estiment que l'Europe a besoin d'une stratégie offensive pour faire face à l'Inflation Reduction Act américain et à la planification industrielle dirigée par l'État en Chine.

Les Verts, en revanche, craignent que l'IAA ne dilue l'architecture climatique de l'UE. Ils notent que Mme von der Leyen a retiré le mot « décarbonation » du titre initial de la proposition, un glissement symbolique qui indique que la compétitivité prime désormais sur la réduction des émissions dans la hiérarchie de la Commission. Pour les Verts, le risque est que les quotas à faible émission de carbone servent de feuille de vigne au protectionnisme tandis que les véritables objectifs d'émission sont repoussés.

Les chiffres derrière l'ambition

L'objectif phare de la législation est de faire passer la part de l'industrie manufacturière d'environ 14 % du PIB de l'UE aujourd'hui à 20 % d'ici 2035. Ce chiffre, tiré des statistiques structurelles d'Eurostat sur les entreprises, n'a pratiquement pas bougé en une décennie. Inverser la tendance nécessiterait des investissements industriels annuels d'une ampleur que le bloc n'a pas connue depuis l'ère de la reconstruction d'après-guerre. L'IAA ne prévoit pas en soi de nouveaux financements de l'UE ; il s'appuie sur la réorientation des fonds de cohésion existants, la flexibilité des aides d'État et l'effet de demande tiré par les marchés publics. La question de savoir si cela suffira reste ouverte.

Un test de crédibilité européenne

Malgré tous les détails techniques, l'IAA est avant tout un signal politique. L'UE dit au monde qu'elle a l'intention de jouer le même jeu industriel que Washington et Pékin, subventions, règles de contenu local, stockage stratégique, tout en insistant sur le fait qu'elle reste la championne du commerce fondé sur des règles. Cette contradiction n'échappe pas aux partenaires commerciaux. L'anecdote du responsable parlementaire sur les Premiers ministres qui appellent Bruxelles illustre le coût diplomatique : la crédibilité, une fois dépensée, est difficile à reconstruire. Les négociations automnales révéleront si les deux plus grandes économies de l'UE peuvent s'entendre sur une version de la politique industrielle qui résiste au contact de la réalité, ou si l'acte devient un autre monument à l'ambition européenne non suivi d'effets.