Les électeurs de la plupart des pays de l'UE privilégient le local à l'européen dans les marchés publics, selon un sondage

Lorsque l'équipe de la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a rédigé la loi sur l'accélérateur industriel, la logique semblait simple : utiliser les marchés publics pour donner un avantage aux fabricants européens de technologies propres face aux concurrents chinois. Les marchés publics représentent environ 17 % de la production économique de l'UE, de sorte qu'une légère inclinaison en faveur des fournisseurs nationaux pourrait remodeler les marchés. Le problème, c'est que les électeurs du continent ne voient pas les choses comme Bruxelles.

Une enquête menée auprès de 26 283 adultes dans 24 États membres de l'UE et au Royaume-Uni, réalisée par Public First en mai et juin et communiquée à la presse, a révélé que dans 23 des 25 pays sondés, les personnes interrogées préféraient des règles de marchés publics qui avantagent les produits fabriqués dans leur propre pays plutôt que ceux fabriqués ailleurs en Europe. Le soutien moyen à une préférence nationale s'établissait légèrement au-dessus de 50 %. Le soutien à une préférence européenne restait juste en deçà de ce seuil.

Le national avant l'européen

Luke Shore, directeur général du groupe de réflexion Project Tempo, qui a analysé les résultats de l'enquête EuroPulse, l'a dit sans détour : "Dans la majeure partie de l'Europe, le sentiment est nationaliste avant d'être européen, quelle que soit la taille de la base industrielle du pays." Ce schéma se vérifie indépendamment du fait qu'un pays dispose d'un grand secteur manufacturier capable de fournir les marchés publics ou d'une petite économie qui dépend fortement des importations de ses voisins.

Les écarts entre États membres sont importants. Le Portugal et l'Espagne enregistrent le soutien le plus fort pour les préférences nationales et européennes dans les marchés publics, avec un soutien net dépassant 50 % pour l'origine nationale et juste en dessous de 50 % pour la définition européenne plus large. À l'autre extrémité, la Lettonie et l'Estonie affichent un soutien net inférieur à 10 % pour « Acheter européen » et seulement dans les 10-19 % pour « Acheter national ». L'Allemagne, première économie de l'UE et pays le plus souvent associé à la quête d'autonomie stratégique européenne, se trouve dans une position inconfortable : le soutien net pour une préférence nationale ou européenne y est relativement faible, tous deux sous les 20 %. Les Allemands, note Shore, ont "des attitudes similaires" que la préférence soit nationale ou européenne, ce qui suggère non pas un enthousiasme pour l'une ou l'autre, mais une indifférence pour les deux.

La question du prix qui sape le protectionnisme

L'enquête a également testé ce qui se passe lorsque les électeurs apprennent que protéger l'industrie européenne pourrait leur coûter personnellement. Plus de la moitié des personnes interrogées ont déclaré vouloir que l'Europe produise sa propre technologie propre, même si cela ralentissait la transition verte. Mais le soutien aux protections commerciales a chuté brutalement quand des conséquences sur les prix ont été évoquées. Interrogés sur des droits de douane sur les technologies chinoises, seuls 35 % ont soutenu l'idée une fois informés qu'elle pourrait faire grimper les prix.

C'est là que réside la tension au cœur de la stratégie industrielle de la Commission. La loi sur l'accélérateur industriel vise à construire des chaînes d'approvisionnement européennes dans les technologies propres, les semi-conducteurs et les matières premières critiques, réduisant la dépendance à la Chine. Mais le mécanisme choisi par la Commission, un traitement préférentiel dans les marchés publics, ne fonctionne que si les gouvernements acceptent de payer plus ou d'accepter des délais de livraison plus longs pour des biens fabriqués en Europe. Il s'avère que les électeurs aiment l'idée d'une autonomie européenne jusqu'à ce qu'ils voient la facture.

Shore décrit le soutien aux politiques énergétiques et industrielles comme "conditionné au coût". Cette découverte ne surprendra personne qui a suivi les élections européennes ces trois dernières années, où le coût de la vie a constamment devancé l'autonomie stratégique comme préoccupation des électeurs, mais elle complique le calcul politique pour les gouvernements appelés à valider la loi sur l'accélérateur industriel.

Ce que propose la loi sur l'accélérateur industriel

La loi sur l'accélérateur industriel, que la Commission souhaite voir adoptée d'ici la fin 2026, est le dernier d'une série de paquets législatifs visant à renforcer la base industrielle de l'Europe. Son prédécesseur, la loi sur l'industrie « zéro net », fixait des objectifs pour la fabrication nationale de technologies propres mais s'arrêtait avant d'imposer des préférences dans les marchés publics. La loi sur l'accélérateur va plus loin en proposant que les marchés publics incluent une clause de « préférence européenne », donnant un avantage aux produits fabriqués dans l'UE dans les processus d'appel d'offres.

Les marchés publics dans l'UE sont régis par des règles conçues pour assurer une concurrence loyale au sein du marché unique. Les directives officielles de l'UE sur les marchés publics interdisent actuellement aux États membres de favoriser les fournisseurs nationaux par rapport à ceux des autres États membres, un principe qui fonde le marché unique. La proposition de la Commission créerait une exception limitée pour les produits de technologies propres, mais la portée de cette exception, à quel point elle serait réellement limitée, fait l'objet de négociations intenses.

Les gouvernements de l'UE ont déjà repoussé le projet initial de la Commission. Le Conseil a proposé de reformuler la préférence européenne pour qu'elle s'applique aux produits plutôt qu'aux pays, un changement qui permettrait, par exemple, à une entreprise allemande fabriquant en Pologne de se qualifier plus facilement. Le Parlement européen n'a pas encore arrêté de position commune, et ses commissions sont divisées entre celles qui veulent un mécanisme de préférence fort et celles qui craignent des représailles de la part des partenaires commerciaux.

Pourquoi l'Europe du Sud penche pour le « oui » et les Baltes pour le « non »

La variation au niveau des pays dans le sondage importe parce que la loi sur l'accélérateur industriel requiert un large soutien des États membres pour être adoptée. Le fort soutien au Portugal et en Espagne pour les préférences nationales et européennes dans les marchés publics reflète probablement une combinaison d'ambition industrielle et d'expérience récente de dépendance énergétique. Les deux pays ont vu les prix de l'électricité s'envoler pendant la crise énergétique de 2021-2022 et ont depuis massivement investi dans les énergies renouvelables. Le public peut associer la fabrication nationale de technologies propres à la sécurité énergétique d'une manière que les électeurs des États baltes, où la base industrielle est plus petite et les chaînes d'approvisionnement transfrontalières avec les voisins nordiques bien établies, ne font pas.

Le soutien tiède de l'Allemagne pour l'une ou l'autre préférence est plus difficile à interpréter. Le pays dispose d'un grand secteur industriel qui bénéficierait de règles européennes de marchés publics, mais les électeurs et les entreprises allemands se sont historiquement montrés sceptiques face à tout ce qui ressemble à une remise en cause des principes de concurrence ouverte du marché unique. L'industrie allemande dépend aussi des marchés d'exportation, y compris la Chine, et peut calculer que des règles de marchés publics protectionnistes inviteraient à des représailles.

L'échéance de septembre de la Commission

La Commission doit présenter sa loi sur les marchés publics début septembre, un texte distinct mais lié qui définira les règles détaillées pour la mise en œuvre concrète de la préférence européenne. Le calendrier est délibéré : la Commission veut que les deux dossiers avancent dans le processus législatif avant la fin de l'année, son échéance auto-imposée pour finaliser la loi sur l'accélérateur industriel.

Mais les données du sondage suggèrent que la Commission fait face à deux obstacles politiques qu'aucune négociation institutionnelle ne peut aisément lever. Le premier, c'est que les électeurs de la plupart des États membres préfèrent les produits de leur propre pays à ceux fabriqués ailleurs en Europe, ce qui signifie que les gouvernements pourraient hésiter à défendre un message « Acheter européen » chez eux. Le second, c'est que le soutien à une politique industrielle protectionniste s'effondre dès que les prix augmentent, ce qui signifie que l'argument économique pour la loi sur l'accélérateur doit démontrer que les règles de préférence européenne n'augmenteront pas les coûts des marchés publics.

Aucun de ces deux obstacles n'est mince. Des règles de marchés publics favorisant les fournisseurs nationaux plutôt que le soumissionnaire le moins-disant augmentent presque toujours les coûts à court terme ; l'argument est que le bénéfice à long terme de conserver une capacité industrielle justifie la prime. Cet argument fonctionne dans les notes de cadrage. Il est plus difficile à soutenir dans une crise du coût de la vie, où les électeurs surveillent leurs factures d'électricité et leurs tickets de caisse de plus près que les chiffres des exportations chinoises.

Un marché unique bâti sur la concurrence ouverte

Il y a aussi un problème institutionnel plus profond. Le marché unique existe précisément pour empêcher les États membres de favoriser leurs propres industries dans les marchés publics. Le principe de non-discrimination, inscrit dans les traités de l'UE et renforcé par des décennies de jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, est l'un des fondements de l'intégration économique européenne. Créer une exception pour les technologies propres n'est pas qu'un ajustement technique ; c'est un changement conceptuel que certains États membres craignent de voir étendu à d'autres secteurs, ou qui pourrait provoquer des barrières réciproques de la part des partenaires commerciaux.

La Commission a tenté de présenter la loi sur l'accélérateur comme une réponse ciblée à la domination de la Chine dans les panneaux solaires, les batteries et autres technologies propres, plutôt que comme un repli général sur les marchés publics protégés. Mais le sondage suggère que les électeurs ne font pas la distinction entre politique industrielle ciblée et protectionnisme général. Interrogés sur des droits de douane sur les technologies chinoises, ils soutenaient l'idée jusqu'à ce qu'ils apprennent qu'elle pourrait faire grimper les prix. Interrogés sur les préférences dans les marchés publics, ils choisissaient leur propre pays plutôt que l'Europe. Le message soigneusement calibré de la Commission, selon lequel la préférence européenne n'est pas du protectionnisme mais un investissement stratégique, n'a pas encore porté.