Le Royaume-Uni cherche des liens plus étroits avec l'UE sous Burnham tout en maintenant ses lignes rouges sur le Brexit

Le nouveau ministre britannique pour les négociations post-Brexit avec l'Union européenne a déclaré que le gouvernement souhaite une relation « plus profonde » et « plus ambitieuse » avec le bloc, tout en insistant sur le fait que les lignes rouges du manifeste électoral du Parti travailliste, pas d'union douanière, pas de marché unique, pas de libre circulation de la main-d'œuvre, restent intacts.

Hamish Falconer, nommé le mois dernier par le Premier ministre Andy Burnham comme négociateur en chef du Royaume-Uni auprès de l'UE, a déclaré au Guardian que sa priorité est de consolider les progrès réalisés sous la présidence de Sir Keir Starmer, puis d'aller plus loin, notamment sur le commerce des services. « Je voudrais une relation plus profonde, une relation plus ambitieuse avec l'UE, » a dit Falconer. « Il y a aussi toute une série de domaines concernant les services où j'aimerais vraiment que les choses avancent. »

Le parcours du négociateur façonne son approche

Le langage de Falconer reflète un pedigree diplomatique inhabituel. Avant d'entrer au Parlement, il a servi au Foreign Office et a été déployé pour des négociations à haut risque avec les talibans, une expérience qu'il oppose directement aux pourparlers de Bruxelles. « J'avais l'habitude d'être négociateur avec les talibans. Avec l'UE, c'est une négociation avec nos amis, avec qui nous partageons nos valeurs et avec qui nous ressentons de la solidarité, » a-t-il dit. La comparaison est délibérée : elle présente la relation avec l'UE comme relevant d'un intérêt stratégique partagé plutôt que d'un marchandage adversarial, même si des différends techniques persistent sur les accords vétérinaires, l'adéquation des données et la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles.

Ce cadrage a son importance. Depuis l'entrée en vigueur de l'Accord de commerce et de coopération en janvier 2021, les relations Royaume-Uni-UE ont été définies par une série d'accords ciblés, sur le vin, les médicaments vétérinaires, le cadre de Windsor pour l'Irlande du Nord, plutôt que par un partenariat stratégique global. Le mandat de Falconer semble être d'élargir le champ sans franchir les fils politiques que le Parti travailliste s'est imposés avant la dernière élection.

Le fossé des services et l'énigme de la productivité

Les services dominent l'économie britannique, représentant environ 80 % de la valeur ajoutée brute, pourtant ils demeurent le segment le moins intégré de la relation commerciale UE-Royaume-Uni. L'ACC ne prévoit qu'un cadre de base de la nation la plus favorisée pour les services, laissant les barrières réglementaires largement intactes. Falconer a noté que l'UE elle-même est aux prises avec un défi de productivité dans les services et que « de nombreuses discussions ont lieu au sein de l'UE sur la manière de relever ce défi de productivité pour eux, c'est un défi que nous pouvons reconnaître ici au Royaume-Uni également. »

Cet alignement des diagnostics économiques nationaux pourrait ouvrir la voie à des accords sectoriels, sur l'équivalence des services financiers, la reconnaissance des services juridiques, le commerce numérique, ou la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles. Mais chacun requiert que l'UE traite le Royaume-Uni comme un partenaire privilégié plutôt que comme un pays tiers standard, un jugement politique que Bruxelles a jusqu'ici résisté. L'Commission européenne continue dans sa propre vue d'ensemble des relations UE-Royaume-Uni de souligner l'ACC comme unique cadre juridique, sans mécanisme automatique de mise à niveau.

Lignes rouges maintenues, pour l'instant

Falconer a été explicite : le gouvernement reste « attaché à nos lignes rouges du manifeste. » Ces lignes, pas d'union douanière, pas de marché unique, pas de libre circulation, ont été tracées pour neutraliser la question du Brexit à la dernière élection et rassurer les électeurs pro-Brexit que le Parti travailliste ne défendrait pas le résultat du référendum de 2016. Elles contraignent aussi la profondeur de tout accord sur les services : sans participation au marché unique, l'autonomie réglementaire reste la priorité affichée du Royaume-Uni, et la volonté de l'UE d'accorder l'équivalence ou la reconnaissance mutuelle est correspondamment limitée.

Pourtant, Falconer a ajouté une réserve qui sera disséquée à Bruxelles comme à Westminster : « toutes mes expériences en tant que négociateur et l'art du possible sont en partie façonnés par la nature de la relation entre deux personnes qui négocient. » La formule « art du possible » est un signal diplomatique classique indiquant que les lignes rouges peuvent fléchir sous la pression, surtout si l'UE offre quelque chose que le Royaume-Uni valorise hautement en échange d'un alignement dynamique sur des régimes réglementaires spécifiques.

Une proposition parallèle : dissuasion nucléaire contre accès au marché unique

Pendant que Falconer mène la remise à plat officielle, une proposition plus radicale a atterri sur le bureau de Jonathan Powell, le conseiller à la sécurité nationale. Selon le Telegraph, Nick Boles, ancien député conservateur qui a quitté le parti en 2019 sur le Brexit et a ensuite assisté l'équipe de transition de Starmer, a rédigé un plan prévoyant la réintégration du Royaume-Uni au marché unique de l'UE en échange d'un engagement formel d'étendre la protection des forces armées britanniques et de sa dissuasion nucléaire à l'Europe.

La proposition va plus loin. Elle appelle à la création d'une « confédération européenne » qui lierait la participation au marché unique aux engagements de défense de l'OTAN, fusionnant de fait les architectures économique et sécuritaire du continent. Boles soutient que la dissuasion nucléaire britannique, actuellement une capacité souveraine opérée via l'OTAN, pourrait être l'ancre d'une nouvelle garantie de sécurité européenne, faisant de la réintégration au marché unique un échange stratégique plutôt qu'une concession constitutionnelle.

L'évolution de Burnham sur l'Europe

La trajectoire du Premier ministre sur l'Europe complique le tableau. Burnham a précédemment dit être personnellement favorable à la réintégration du Royaume-Uni dans l'UE, mais a ensuite précisé qu'il ne poursuivrait pas la réadhésion, arguant que le pays serait coincé dans une « ornière permanente si nous ne faisons que nous disputer constamment. » Cette clarification visait le même électorat que les lignes rouges du manifeste étaient conçues pour rassurer. Pourtant, la proposition Boles, vue par Powell, proche allié de Burnham, suggère que l'architecture intellectuelle d'une intégration plus profonde est testée au plus haut niveau, même si la décision politique n'a pas été prise.

L'instruction de Burnham à Falconer de « consolider les progrès réalisés sur les négociations UK-UE existantes » entreprises par Starmer implique la continuité. Le gouvernement de Starmer a obtenu un accord vétérinaire, un accord de reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles en architecture et ingénierie, et des progrès sur l'adéquation des données. Mais il s'est arrêté avant l'alignement dynamique sur la sécurité alimentaire et la santé animale que l'UE a signalé comme le prix pour une réduction significative des contrôles aux frontières.

Sécurité et défense comme nouvelle monnaie d'échange

L'accent mis par Falconer sur « l'agenda européen massif au sens large », « sécurité, défense, tech », reflète un changement dans le levier du Royaume-Uni. Depuis l'invasion à grande échelle de l'Ukraine par la Russie en 2022, le soutien militaire britannique à Kiev a été parmi les plus substantiels d'Europe. La dissuasion nucléaire du Royaume-Uni, ses capacités expéditionnaires et son appareil de renseignement sont des atouts que les membres de l'UE, particulièrement ceux du flanc est, valorisent hautement. La proposition Boles tente de formaliser ce lien : accès au marché unique en échange d'une garantie de sécurité qui va au-delà de l'article 5 de l'OTAN.

La question de savoir si l'UE accepterait un tel construct est ouverte. Le marché unique repose sur les quatre libertés et l'acquis communautaire ; le cherry-picking a été rejeté systématiquement depuis le référendum de 2016. Une « confédération européenne » qui lierait des non-membres de l'UE aux règles du marché unique tout en leur donnant une voix en matière de politique de défense nécessiterait un changement de traité ou un instrument juridique nouveau, dont aucun n'est à l'agenda à Bruxelles. Mais le fait que la proposition ait atteint Powell suggère que le Royaume-Uni teste les limites de ce que l'UE pourrait envisager alors que sa propre architecture de sécurité est sous tension.

La contrainte politique intérieure

Pour Burnham et Falconer, l'audience intérieure est la contrainte contraignante. La coalition électorale du Parti travailliste inclut d'anciens électeurs pro-Brexit dans les Midlands et le Nord qui ont basculé en 2019 et 2024 sur la promesse que le Brexit était réglé. Toute perception que le gouvernement « réadhère par la bande », par un alignement dynamique, un accord vétérinaire qui reflète les règles du marché unique, ou un échange défense-contre-commerce, risque de fracturer cette coalition. L'opposition conservatrice, désormais dirigée par un leadership post-2024 qui a redoublé de rhétorique sur la souveraineté, dépeindra chaque accord sectoriel comme une trahison.

La comparaison de Falconer avec les talibans est aussi un signal intérieur : elle dit à la base travailliste que le gouvernement est sérieux quant à l'utilisation de l'habileté diplomatique pour extraire de la valeur, non pour abandonner la souveraineté. Mais les négociateurs de l'UE de l'autre côté de la table, des fonctionnaires aguerris qui gèrent le dossier britannique depuis huit ans, la liront comme une déclaration d'intention : le Royaume-Uni veut plus, et est prêt à investir du capital politique pour l'obtenir.